ПервыйВторойТретийЧетвертыйПятыйШестойСедьмойВосьмойДевятыйДесятый

Тайное становится явным. На конференции по антимонопольному регулированию обсуждались проекты кардинальных реформ отраслевой, тарифной и закупочной политики


В Москве прошла VII ежегодная конференция «Антимонопольное регулирование в России». Ее участниками стали руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев, заместители руководителя и начальники ряда управлений ФАС, представители других госструктур, бизнеса и экспертного сообщества. В рамках форума рассматривались все ключевые направления деятельности ФАС, превратившегося в мегарегулятор рыночной экономики: антимонопольное регулирование, контроль потребительских рынков, госзаказа и гособоронзаказа, тарифная политика и т. д. Участники конференции обсудили изменения нормативно-правовой базы, состоявшиеся за последний год, планы дальнейшего реформирования, юридические аспекты работы антимонопольного ведомства.

Главные события года


В рамках первой, вступительной сессии «Основные события 2015 года и их влияние на антимонопольное регулирование» были рассмотрены такие законодательные изменения, как принятие четвертого антимонопольного пакета, значимые поправки в законы об иностранных инвестициях в стратегические общества, о государственном оборонном заказе, и некоторые другие правовые акты. Участники форума, конечно, не обошли стороной такую важную тему, как включение тарифной политики в сферу полномочий ФАС и инициативы антимонопольного ведомства в этой сфере. Речь шла и о перспективах работы Евразийской экономической комиссии, получившей полномочия по контролю соблюдения общих правил конкуренции на трансграничных рынках ЕврАзЭС. Упоминался и уход компании «Трансаэро» с рынка воздушных перевозок, что создает угрозу монополизации этого рынка «Аэрофлотом».

Недавно принятый четвертый антимонопольный пакет был охарактеризован как самый либеральный для бизнеса и в то же время повышающий ответственность чиновников. Отмечалось, что этот документ ведет к сокращению административных барьеров и ликвидации ряда правовых коллизий. Вместе с тем некоторые его положения вызвали критику со стороны бизнес-сообщества. Так, выступавший по этому вопросу руководитель группы антимонопольной практики юридической фирмы Goltsblat BLP Виталий Дианов назвал наиболее спорным нововведением так называемые правила недискриминационного доступа к товарам компаний, имеющих высокую долю на рынке. По его мнению, это дает Правительству РФ неограниченный доступ к управлению частными компаниями, что ограничивает свободу экономической деятельности.

О новациях в сфере государственного оборонного заказа рассказал заместитель руководителя ФАС Максим Овчинников. В последнее время был сделан ряд существенных изменений законодательства, направленных на повышение контроля гособоронзаказа. В частности, запрещены сделки с физическими лицами, покупка акций и других ценных бумаг в рамках реализации оборонных госконтрактов, использование авансовых средств по этим контрактам на любые другие цели (раньше были случаи, когда эти деньги уходили в офшоры). Кроме того, были повышены и штрафные санкции за нарушения закона. Здесь есть определенная проблема: дело в том, что применяемые в других отраслях оборотные штрафы невозможны, поскольку нет рынка, к примеру, спутников или подводных лодок. А прописанные ранее в законе фиксированные штрафы крупным компаниям не страшны. Теперь введены более крупные фиксированные штрафы (от 300 тыс. до 1 млн руб.) и штрафы в виде двукратного размера суммы затрат, необоснованно включенных в себестоимость продукции. Кроме того, ФАС выступает за изменение способов ценообразования в оборонных отраслях: уход от существующих затратного и индексного методов и их замена на квазирыночные механизмы, стимулирующие снижение издержек производства.

Заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин заявил о намерении «последовательно проводить кардинальный поворот в тарифной политике». По его словам, надо уходить от индивидуальных тарифных решений (иногда тарифы для одной компании в разы отличаются от аналогичных тарифов для другой) и ориентироваться на рыночные механизмы ценообразования. Другой заместитель руководителя ФАС, Александр Кинёв, отметил важную международную инициативу антимонопольного ведомства. Речь идет о разработке международной конвенции о борьбе с картелями. В настоящее время проект конвенции разрабатывают в России специалисты ФАС, Министерства юстиции и Министерства иностранных дел. Затем этот проект будет вынесен на международное обсуждение в рамках Организации Объединенных Наций.

Проконкурентная реформа государства и добропорядочное поведение бизнеса

В ходе пленарной сессии «Антимонопольная политика на современном этапе» руководитель ФАС Игорь Артемьев выступил с докладом и ответил на вопросы участников форума. В частности, он заявил, что надо научиться воспринимать антимонопольную политику как часть добропорядочного поведения бизнеса. Характеризуя текущий момент, руководитель ФАС подчеркнул, что «в период кризиса всегда возникают тенденции к монополизации экономики». Естественными противовесами этим тенденциям являются антимонопольная, тарифная, инвестиционная политика и политика в области госзаказа. Игорь Артемьев отметил, что Президент РФ, Правительство РФ и Федеральное Собрание приняли решения, усиливающие антимонопольное регулирование в ряде областей, в частности в сфере гособоронзаказа и государственных закупок.

Говоря о госзакупках, Игорь Артемьев акцентировал внимание на проблеме заказов, связанных со сложными техническими решениями. Часто бывает, что чиновник выбирает какое-то одно техническое решение и, несмотря на наличие альтернатив, прописывает его в документах о закупке. В результате закупка осуществляется у единственного поставщика, так как только он реализовал это решение. Такое положение дел руководитель ФАС назвал «принцип неделимости отката». Вместо этого он предлагает проводить двухэтапные конкурсы: на первом этапе должны конкурировать альтернативные технические решения, а на втором – предложения по реализации решения, признанного наилучшим. Игорь Артемьев обратил внимание на ключевой недостаток действующей редакции Закона № 223-ФЗ, позволяющий проводить до 90% закупок у единственного поставщика, маскируя это множеством других формулировок. Он отметил, что, если при закупках по ФЗ-223 удастся добиться хотя бы такой же экономии средств, как в ходе торгов по ФЗ-44, это уже составит триллион рублей. Руководитель ФАС также упомянул широко обсуждаемое предложение вице-премьера Игоря Шувалова обязать крупные частные компании (предположительно, пороговым значением станет годовой оборот более 7 млрд руб.) размещать не менее 10% своих закупок у субъектов малого и среднего бизнеса.

В докладе был отмечен старт проконкурентной реформы в регионах: 5 сентября премьер-министр Дмитрий Медведев утвердил «Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации», содержащий целевые показатели и обязывающий глав регионов развивать конкуренцию. По словам Игоря Артемьева, основным смыслом четвертого антимонопольного пакета является повышение эффективности работы ФАС и снижение административного давления на бизнес. Кроме того, глава антимонопольного ведомства несколько иронично оценил необходимость принятия каждые несколько лет нового антимонопольного пакета. По его словам, она вызвана тем, что жулики успевают адаптироваться к предыдущему пакету. Говоря о возможных темах будущего, пятого антимонопольного пакета, Игорь Артемьев, в частности, отметил поиск баланса прав на интеллектуальную собственность и антимонопольного регулирования; законодательное определение антимонопольного комплаенса (юридический термин, означающий систему корпоративных мер по предупреждению возникновения антимонопольных рисков. – Примеч. ред.) и преимуществ его добросовестного применения; внедрение «параллельного импорта» (то есть ввоз в Россию товара без согласия правообладателя товарного знака, как, например, дешевые дженерики дорогих лекарств); упразднение Закона «О естественных монополиях», с переводом соответствующих отраслей в конкурентную среду. В заключение своего выступления руководитель ФАС заявил, что синергия полномочий антимонопольного регулятора обеспечит повышение эффективности рыночной экономики.

Отвечая на вопрос о влиянии санкций на антимонопольную политику, Игорь Артемьев подчеркнул, что курс на импортозамещение стал императивом. Понятно, что политика импортозамещения является очень дорогостоящей и что она ведет к ограничению конкуренции; надо, чтобы это ограничение не стало слишком большим. Вместе с тем начала это не Россия, речь идет о вопросе национальной безопасности, поэтому надо исходить из того, что в ближайшие 3–5 лет негативное влияние санкций на конкуренцию будет иметь место.

Ряд вопросов был связан с упомянутой инициативой Игоря Шувалова, встретившей сопротивление частных компаний. По словам руководителя ФАС, этот вопрос обсуждается, окончательное решение пока не принято и власть готова к диалогу с бизнесом. Отвечая на вопрос о том, будет ли ФАС проводить аудит естественных монополий, Игорь Артемьев сказал, что ведомство готово заняться всеми видами их аудита, но решение данного вопроса находится в компетенции президента и правительства. Глава ФАС выразил несогласие с озвученным мнением о противоречии между промышленной политикой, осуществляемой в национальных интересах, и антимонопольной политикой. По его словам, если перестать «раскармливать» естественные монополии, перераспределив средства в пользу промышленности, это поможет ей не меньше, чем налоговые льготы. Кроме того, Игорь Артемьев говорил о возможности пойти навстречу инновационным проектам, в частности, в вопросах снижения тарифов и смягчения ответственности за некоторые нарушения антимонопольного законодательства.

Ключевые направления работы

Обсуждение различных аспектов деятельности ФАС было продолжено в рамках восьми тематических сессий. Вопросы развития российской закупочной системы обсуждались в ходе сессии «Публичные закупки в России: взгляд участников закупочного процесса и контролирующего органа». Ее главной темой стал доклад заместителя руководителя ФАС Андрея Цариковского, рассказавшего о наметившейся реформе Закона № 223-ФЗ, регулирующего закупки госпредприятий и естественных монополий. Речь, в частности, идет о создании исчерпывающего перечня способов закупки, расширении доступа малого и среднего бизнеса к заказу госкомпаний, усилении контроля, полном переводе торгов в электронную форму и сокращении числа электронных торговых площадок, что приблизит ФЗ-223 к Закону о контрактной системе. Закупки в фармацевтической отрасли рассматривались в рамках сессии «Рынок лекарственных средств и медицинских изделий: основные события и векторы развития». Одной из ключевых ее тем стал упомянутый выше вопрос «параллельного импорта», способного существенно снизить цену многих дорогих лекарств.

По словам заместителя руководителя ФАС Андрея Кашеварова, здесь существуют риски, связанные с возможным увеличением доли контрафактной продукции и снижением инвестиций в российскую экономику. Защитой от этих рисков могут стать специализированные таможенные посты для параллельных импортеров и предоставление правообладателям товарных знаков надежной защиты, в случае если они создают свое производство на российской территории.

Государственный контроль потребительских рынков стал темой сессии «Актуальные вопросы регулирования отношений поставщиков продовольственных товаров и торговых сетей». Выступивший в ходе сессии начальник управления контроля социальной сферы и торговли ФАС Тимофей Нижегородцев, в частности, отметил проблему навязывания поставщикам дополнительных услуг торговыми сетями и сложность доказательства данного нарушения в суде. По его словам, количество подобных нарушений в последнее время снизилось, однако это может быть связано как с реальным улучшением ситуации, так и с нежеланием поставщиков подавать жалобу. Та же проблема навязывания дополнительных услуг обсуждалась и в рамках сессии «Развитие конкуренции на финансовых рынках в условиях экономического кризиса». Здесь речь шла, в частности, о страховании при получении кредитов и о проблемах с договорами ОСАГО. Как отметил Андрей Кашеваров, одним из путей решения является законодательное закрепление так называемого «периода охлаждения», в течение которого гражданин может отказаться от навязанной ему услуги без финансовых последствий.

В ходе сессии «Антимонопольная политика на телекоммуникационном рынке» было проведено сравнение услуг сотовой и фиксированной телефонной связи, наглядно продемонстрировавшее преимущество конкурентного ценообразования над монопольным. Как отметил Анатолий Голомолзин, на протяжении многих лет тарифы сотовой связи снижались, а тарифы фиксированной связи росли, так что в 2011–2012 годах стационарная связь стала дороже мобильной. Реформа тарифной политики в целом стала темой делового обеда «ФАС России как орган тарифного регулирования». По словам Анатолия Голомолзина, ряд отраслей должны перейти на рыночные отношения, а не сохраняться в форме естественных монополий, финансируемых по принципу «затраты плюс». В частности, речь идет об электросвязи, портах и аэропортах. При определении тарифов предлагается расширить использование метода сопоставимых рынков и некоторых других рыночных механизмов, вместо затратного или индексного методов. Кроме того, заместитель главы ФАС подчеркнул необходимость защиты прав потребителей товаров и услуг естественных монополий. С этой целью создаются советы потребителей соответствующих видов продукции, которые смогут участвовать в заседаниях правления ФАС и в принятии решений по тарифам.

Юридические аспекты работы антимонопольного ведомства стали темами двух сессий. В ходе сессии «Антимонопольные расследования: проблемы доказывания» обсуждались прямые и косвенные доказательства картельного сговора, проблемы с доказательствами, полученными с помощью результатов оперативно-розыскной деятельности или на основе документов, составляющих коммерческую тайну (последняя была частично решена с принятием четвертого антимонопольного пакета). Помощник руководителя ФАС Алексей Сушкевич упомянул важное изменение законодательства – отмену реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке свыше 35%. Также он говорил об использовании исследований рынков в качестве доказательной базы в суде.

В рамках заключительной сессии «Практика применения антимонопольного законодательства» был рассмотрен целый ряд вопросов: соотношение антимонопольного регулирования и прав на интеллектуальную собственность; проблема злоупотребления правом на подачу жалоб, используемое в целях давления на компанию; вопросы правоприменительной практики по штрафам за нарушения, в частности, сокращения размера штрафов судами; нашумевшее дело ФАС против компании Google, вынуждавшей пользователей платформы Google Play устанавливать множество дополнительных сервисов именно у нее, а не у конкурентов. Выступивший в рамках сессии заместитель руководителя ФАС Сергей Пузыревский вернулся к проблеме, обсуждавшейся в самом начале конференции, – правилам недискриминационного доступа, вызвавшим критику со стороны бизнеса. По его словам, ПНД не вступает в противоречие с решениями Конституционного Суда, не предоставляет правительству неограниченных прав регулирования частных компаний, а дает возможность помочь этим компаниям не нарушать антимонопольное законодательство.


Назад в раздел