Вопросы правоприменения Закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в последнее время все острее встают на повестке дня. Выясняется, что данный закон далек от совершенства, так как он по своей сути является очень поверхностным, а его реализация несет в себе коррупционные риски.
Результат неудовлетворителен
Не так давно Главным контрольным управлением Москвы совместно с Департаментом по конкурентной политике был проведен анализ эффективности закупочного процесса в рамках Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Результаты проверки были признаны неудовлетворительными.
Выяснилось, что закупки у единственного поставщика в рамках Закона № 223-ФЗ – обычное дело, а сам он не позволяет в полной мере обеспечить их прозрачность и предотвратить злоупотребления в этой сфере. Кроме того, при осуществлении закупок госкомпании устанавливают самые разнообразные требования, которые зачастую являются завышенными и неправомерными.
В этой связи в нормативно-правовые акты Москвы был внесен ряд дополнительных требований в части регулирования закупок по ФЗ-223. В частности, были усилены требования к порядку проведения закупок, а также принято Типовое положение о закупках.
Указанными изменениями требования к проведению закупок по ФЗ-223 существенно приближены к нормам ФЗ-44. В результате проведенной работы по усилению регулирования и контроля за такими закупками среднее количество заявок на один лот выросло на 53% (с 1,7 до 2,6). Среднее снижение начальной минимальной цены контракта увеличилось в 1,5 раза, число закупок у единственного поставщика снизилось на 3% (с 53 до 50%).
Рамочный закон
Тем не менее закон все еще далек от совершенства. По мнению заместителя руководителя Московского УФАС России Индиры Шандиевой, ФЗ-223 – это рамочный закон, определяющий лишь общие цели, принципы и основные положения корпоративных закупок.
– Законодатель, таким образом, дал заказчику возможность самостоятельно определять порядок своей закупочной деятельности, – полагает Индира Шандиева.
По словам эксперта, данное положение приводит к злоупотреблению своим правом со стороны заказчиков и заключению договоров без проведения конкурентных процедур или к проведению «псевдоконкурентных процедур». Как следует из статистики, размещенной на официальном сайте госзакупок, доля закупок у единственного поставщика составляет 48,2%.
– Как результат – большое количество жалоб. Только Московское УФАС рассматривает еженедельно около 40 жалоб на нарушение процедуры проведения торгов. Однако благодаря институту административного обжалования неправомерных действий заказчиков антимонопольным органом сформирована хорошая административная практика, которая также заложена в основу законопроекта об изменениях в Законе № 223-ФЗ, внесенного недавно на рассмотрение Госдумы. Принятие данного законопроекта концептуально изменит ситуацию в лучшую сторону, ведь всем проще работать в формализованных и единых условиях, – отмечает Индира Шандиева.
Ближе к сути
Для того чтобы понять, как этот закон должен работать, необходимо обратиться к самой его сути, разобраться, для чего он предназначен. Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» по сути является формализованным механизмом контроля государственного учредителя над заработанными деньгами. Его действие распространяется на государственные компании, учредителем и держателем более 50% акций которых является Российская Федерация.
– Подобные организации участвуют в рыночной конкуренции и зарабатывают деньги. Закон № 223-ФЗ регулирует то, как подобные компании тратят заработанные на рынке средства, в отличие от ФЗ-44, регулирующего расходы средств бюджета, – полагает первый заместитель председателя Комитета по жилищной политике и ЖКХ Госдумы Елена Николаева. – Таким образом, ФЗ-223 направлен на то, чтобы Российская Федерация, как собственник, понимала, каким образом и на что расходуются деньги, заработанные подконтрольными ей компаниями. Закон № 223-ФЗ в некоторой мере содействовал установлению информационной открытости государственного сектора экономики путем установления минимальных требований в указанной части, хоть как-то стимулировал государственные компании к снижению издержек при закупках путем введения конкурентных процедур. Потому нельзя утверждать, что он непрозрачен и не точен.
По словам эксперта, непрозрачность и неточность закона кажущаяся.
– Причиной этого является то, что государственные компании путем применения внутренних финансовых схем зачастую переводят средства, полученные от Российской Федерации, в заработанные средства, и затем разыгрывают их по Закону № 223-ФЗ вместо значительно более жесткого Закона № 44-ФЗ. Таким образом, причиной проблем являются не дефекты ФЗ-223, а вопросы внутренней финансовой организации государственных компаний, – подчеркивает Елена Николаева.
Вместе с тем и сам закон, конечно, несовершенен.
– В частности, необходимо отметить, что для некоторых компаний, попадающих под действие ФЗ-223, существует достаточное количество рыночных стимулов для экономии издержек, а регламентация закупок ставит их в невыгодное положение. Более того, компании, которые работают с высокотехнологичными закупками, оказались в невыгодной ситуации – по сути, они обязаны планировать закупки инновационной продукции на 5 – 7 лет вперед, что физически невозможно. Помимо этого, есть и нормы, действительно проявившие себя как коррупциогенные, например положение о дополнительных требованиях к участникам торгов, – полагает депутат.
В этой связи многие заказчики используют подобные требования в качестве критериев оценки, например, настаивают на наличии различных лицензий, доверенностей, писем и таким образом отсекают конкурентов от «нужного» поставщика.
– Конечно, эти критерии регулируются ФАС, но далеко не идеально, ведь зачастую по одинаковым закупкам принимаются совершенно противоположные решения. Возможно, требуют определенной редактуры соответствующие положения закона, – считает Елена Николаева. – Хоть проблема и не в самом законе, но и его можно несколько улучшить. Полагаю, что целесообразно сократить перечень субъектов регулирования, в первую очередь вывести из под действия закона компании, которые не используют государственные средства для зарабатывания собственных. Более того, совершенно необходимо исключить требование о планах публикации закупок инновационной и высокотехнологичной продукции как невыполнимого либо значительно сократить срок планирования. Помимо этого, целесообразно прописать в законе особенные условия для предприятий, созданных российскими компаниями и действующих за рубежом. Наконец, стоит максимально заимствовать международный опыт в части введения объективных критериев оценки на основании независимых отраслевых рейтингов.
Все эти предложения уже внесены на рассмотрение Госдумы. В настоящий момент в парламенте рассматривается законопроект, который вводит новый тип заказчиков, это будут юридические лица, занимающиеся реализацией инвестиционных проектов и получающих в силу этого господдержку. Они также будут утверждать положение о закупках и размещать его в информационной системе. Без этого они могут лишиться обещанной поддержки от государства. Предполагается также ужесточить требования к планированию закупок – в случае если закупки в плане отсутствуют, то заключить контракт будет невозможно.
Текст: Дмитрий Симонов
Назад в раздел
