Холодное слово «секвестр» все чаще звучит в России на самых верхах – и это нечто новое. Все последние годы даже колебания мировых цен на «наше все», вроде газа, нефти и металлов, не приводили к публичному признанию необходимости для Российского государства и его бюджета стать менее социальным и более экономным. Либеральные эксперты могли сколько угодно призывать к реализации принципа «спасение утопающих – дело рук самих утопающих», однако власть в ответ сообщала об очередном повышении пенсий и пособий, индексации материнского капитала и реализации программ по масштабной модернизации здравоохранения и образования. Что же изменилось?
Сократить и оптимизировать
Главные споры, как всегда, – о том, насколько и какие статьи бюджета будут урезаны, что оправданно, а что нет. Что лучше – недодать Министерству обороны обещанные самолеты или лишить решившихся-таки завести второго ребенка мамочек материнского капитала? Судя по всему – «оба хуже», поэтому Минфин и занял позицию совершенно олимпийскую, явно пытаясь встать над схваткой: резать будем всех. Глава ведомства Антон Силуанов заявил: «Мы предлагаем сократить расходы на 5% практически по всем без исключения министерствам и ведомствам. Такой единый подход позволит собрать пул средств, который потом будет направлен на приоритеты, определенные правительством в ближайшее время».
Иными словами, сократим всех, чтобы никому не было обидно, а сэкономленное направим туда, где будет либо очень плохо, либо для престижа страны не платить неприемлемо.
Разговоры о необходимости оптимизации бюджета начались еще в июне – тогда стало известно о том, что в Минфине и Минэкономразвития идет обсуждение путей поиска 1 трлн руб., который, скорее всего, выпадет из доходов бюджета по ряду причин. О серьезности намерений в деле урезания социальных расходов и повышения налогов показателем стало решение о переносе крупных расходов Минобороны на 2017–2018 годы.
Но российский бюджет может недосчитаться даже не 1 трлн руб., а в полтора раза больше. По уточненным к концу августа оценкам Минфина, в 2014–2016 годах, если не принять экстренных мер, снижение доходов может достигнуть 1,621 трлн руб. Об этом заявил заместитель министра финансов Алексей Иванов. В 2014 году «выпадут» 197 млрд руб., в 2015-м – 553 млрд, в 2016-м – 871 млрд руб.
Объясняется такое положение дел снижением объема российского экспорта: этот показатель только за первые шесть месяцев 2013 года сократился на 2,75%.
Если вспомнить, что в этот же период нефтегазовый сегмент экспорта составлял почти 3/4, тенденция понятна. Мировая экономика желание подниматься демонстрирует с трудом, и наши экспортные товары становятся менее востребованными.
Как доложила Федеральная налоговая служба, за первое полугодие 2013 года в консолидированный бюджет собрано на 0,5% меньше, чем за тот же период прошлого года. Это объясняется снижением поступлений налога на прибыль и НДС. Такой итог получился в результате сокращения на 5,2% сборов в бюджеты регионального уровня, что не удалось компенсировать ростом поступлений в федеральный бюджет на 2,1%, а в бюджеты муниципалитетов – на 12,6%.
Сама же тенденция наших финансистов опечалила – сбор налога на прибыль сократился на целых 23%. Что касается НДС, то и по нему сокращение составило почти 3% – правда, в основном это объясняется объемом возвратов НДС по завершении ряда крупных инвестпроектов: например, к саммиту АТЭС, объектов Сочинской олимпиады и т.д. ФНС оценивает объем налоговых вычетов по НДС в 2013 году в 1,5 трлн руб., что почти на 0,5 трлн больше, чем в 2012 году.
Так что хоть снижение на 0,5% сборов в консолидированный бюджет может показаться и небольшим, но с учетом того, что планировался рост поступлений на 9%, разница впечатляет. Сократились и таможенные доходы бюджета РФ – за восемь месяцев 2013 года они оказались на 1,6% меньше, чем за тот же период 2012 года.
В конце августа оценка возможного роста ВВП России на 2013 год была Минэкономразвития скорректирована со скромных 2,4% до практически символических 1,8%, что с учетом инфляции можно считать просто падением. Поэтому желание российской власти сократить и оптимизировать расходы бюджета преждевременным не кажется.
И хотя 4 сентября Президент РФ Владимир Путин высказался против секвестра бюджета («Секвестр – это грубое урезание всех расходов без исключения на определенную величину вне зависимости от приоритетов. Такой ситуации у нас нет»), буквально на следующий день по поводу 5%-ного сокращения расходов выступил Антон Силуанов. Вопрос – что именно всетаки будут сокращать и как.
Советы экспертов
Доклад экспертов Высшей школы экономики (ВШЭ) и Российской академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС) по оптимизации бюджетных расходов стал основой для предложений Минфина, внесенных в правительство. Правда, чиновники Минфина большую часть рекомендаций не стали двигать к исполнению. Так, идея сократить армию до полумиллиона человек и отменить призыв не стала «хитом» сезона. Вряд ли дойдет и до сокращения отпусков для госслужащих, отмены государственных гарантий в оборонной промышленности и передачи в особый фонд всей государственной недвижимости.
Тем не менее, как оценили СМИ, пятую часть рекомендаций доклада экспертов ВШЭ и РАНХиГС Минфин в проекте оптимизации бюджетных расходов использовал. Согласно проекту, консолидированный бюджет до 2016 года предлагается уменьшить на 1,1 трлн руб. В числе предложений по достижению такой экономии – отмена запланированного ранее увеличения расходов федерального бюджета на образование в 2014 году на 85,46 млрд руб. Образованию в планах Минфина вообще не сильно повезет – предлагается к 2016 году оставить только 500 государственных вузов из нынешних 571 и сократить количество студентов в соответствии с изменением демографической ситуации.
Демографическая ситуация улучшаться не будет – Минфин собирается с того же 2016 года отменить выдачу материнского капитала. Эта явно непопулярная мера может дать экономию 300–330 млрд руб.
Взамен детям из семей с низким доходом и малообеспеченных семей предлагается увеличить пособие, что для бюджета будет значительно дешевле материнского капитала.
Что касается других, не менее важных социальных статей (предложение увеличить пенсионный возраст для женщин до 60 лет и ограничиться индексацией пенсий раз в год на уровень инфляции плюс 2%), то вице-премьер Правительства РФ Ольга Голодец сразу после озвучивания планов Минфина в этой сфере заявила, что материнский капитал сохранится, как и пенсионный возраст для российских женщин. Вместо увеличения пенсионного возраста Правительство будет стимулировать материально более поздний выход на пенсию.
А вот Министерству обороны явно придется ужаться – по госпрограмме вооружений-2020 предложено перенести расходы на 2017–2018 годы, что позволит сэкономить 253 млрд руб. Кроме этого, как считают в Минфине, центральный аппарат Минобороны стоит сократить на 1/10, что даст еще 1,2 млрд руб. экономии. Запланированные ранее на профессионализацию армии 166 млрд руб. на 2014–2015 годы будут сокращены, расходы на переход к профессиональной армии останутся на уровне 2013 года. Обеспечение контрактников жильем, на что планировалось потратить 7% всего военного бюджета, с точки зрения Минфина нужно также заморозить. Впрочем, на фоне громких и весьма неприятных разного рода разоблачений в Минобороны урезание военного бюджета вряд ли вызовет возмущение общественности, чего нельзя сказать о социальных статьях. Поэтому, скорее всего, именно с ними будут обходиться бережнее всего, даже невзирая на экспертное мнение.
Что в основе опасений
Но насколько все-таки нехороша для российского бюджета ситуация в мировой экономике и оправданны опасения наших финансистов? По этому поводу мнения специалистов расходятся на прямо противоположные. Тем более что и у сторонников мнения, что нашему экспорту ничего особо не угрожает, и у тех, кто уверен в обратном, есть весомые аргументы.
С одной стороны, мировая экономика явно из кризиса не выбралась, и есть все основания предполагать, что наихудшее впереди – долги и безработица в наиболее развитых странах никуда не делись, как и социальные протесты. С другой стороны, и США, и еврозона во II квартале 2013 года показали рост экономики – на 2,5 и 0,3% соответственно. Растут показатели Китая и Бразилии. Есть вполне обоснованный прогноз о выходе из рецессии Евросоюза в 2014 году.
Пока все опасения о том, что цены на нефть упадут, не сбываются – эскалация военного конфликта в Сирии способна подогреть стоимость барреля и до 150 дол., о чем уже уверенно говорят специалисты.
В расчетах же нашего Минфина, содержащихся в Бюджетной стратегии России до 2030 года, предусматривается после 2016 года падение до 80 дол. – либо ненадолго, либо на несколько лет, либо окончательно.
Но и упрекать Минфин в чрезмерном нагнетании паники не стоит: во-первых, давно пора перестать верстать бюджет России вокруг бочки с нефтью, а во-вторых, до 2030 года новые технологии могут столь сильно изменить мировую конъюнктуру, что наша недешевая в добыче нефть может потерять актуальность.
В-третьих, даже в случае роста цен на нефть в ближайшее время до запредельного уровня первое, что случится, – это резкое замедление и без того нездоровой мировой экономики, так что цены на «черное золото» все равно неминуемо упадут. Что же касается стремления сокращать размер государственных обязательств, то не секрет, что именно их рост во многом и привел к сегодняшнему мировому кризису – для финансирования раздутых бюджетов государства давно залезли в долги, и пока конца-края этому не видно. Так что если не сокращать, то оптимизировать все-таки необходимо.
И здесь опять же идут жесткие споры по поводу того, что из госрасходов поможет поднять экономику, а что нет.
Пока же запланированный на 2013 год дефицит бюджета в 521 млрд руб. в России не наступил. По данным Федерального казначейства, в первом полугодии 2013 года сохраняется профицит 535,3 млрд руб. Но даже подобный результат финансистам не нравится – в прошлом году этот показатель был намного больше – 1,14 трлн.
Хотя пока вроде бы сохраняется стабильность, но опасения по поводу ее кончины нарастают. В начале июля министр финансов Антон Силуанов уже высказал предположение, что в 2014–2016 годах придется закрывать дефицит бюджета из средств Резервного фонда. «Без бюджетного маневра, без оптимизации, сокращения наших уже принятых расходных обязательств нам выполнить новые задачи просто не представляется возможным», – заявил Силуанов, ссылаясь на необходимость в ближайшие годы финансировать масштабные государственные проекты. И это было еще до наводнения на Дальнем Востоке, убытки от которого сегодня еще только подсчитывают.
На чем сэкономим
Итак, экономить в любом случае придется. В этом наши бюджетники не сомневаются. Резервный фонд позволит в случае резкого ухудшения ситуации некоторое время продержаться, но надолго его не хватит. Поэтому Минфин предлагает уже в ближайшее время, то есть с 2014 года, «зарезать» условно подтвержденные статьи расходов, каковых как раз и будет 5% бюджета, при исполнении уже утвержденных социальных обязательств и отказе от создания новых.
Финансирование из Фонда национального благосостояния строительства новых дорог, включая ЦКАД, предлагается ограничить 450 млрд руб., после чего до 2020 года средства этой «кубышки» не трогать – она должна остаться гарантией пенсионных выплат.
На Санкт-Петербургском форуме G20 Антон Силуанов сделал значимое заявление – он подтвердил, что бюджета 2013 года секвестр не коснется, а расходы бюджета следующих лет планируется сокращать на 5% в первую очередь за счет снижения объема госзакупок.
Правительственные эксперты уверены в том, что именно в сфере государственных закупок с введением нового Закона о контрактной системе и еще ожидаемых правительственных актов возможно добиться максимальной бюджетной экономии. Как заявил глава Правительства РФ Дмитрий Медведев: «До конца 2015 года предстоит разработать 53 акта правительства, 37 из них должны быть внесены в этом году и приняты». Правительство уже предприняло в этом направлении конкретные шаги – подписано постановление об обязательности раскрытия информации об участниках госзаказа при закупках стоимостью 1 млрд руб. на федеральном уровне и 100 млн руб. – на региональном. При таких объемах необходимо будет представлять информацию о бенефициарах, органах управления, руководителях компаний, а также о соисполнителях и субподрядчиках.
В первом квартале 2014 года должна быть введена в действие система оценки объективности госзакупок. В результате всех мер планируется достижение экономии более чем на 1 трлн руб. Эта цифра должна сложиться приблизительно в следующих параметрах: на повышении обоснованности закупок достигается экономия до 500 млрд руб., на снижении доли несостоявшихся торгов – до 300 млрд руб., на нормировании по основным видам закупок – до 170 млрд руб., благодаря увеличению конкуренции на торгах – еще столько же.
Но это – не единственные ресурсы экономии для бюджета, хотя и весьма существенные. Выступая на заседании правительственной комиссии по развитию Северного Кавказа, Антон Силуанов обратил внимание собравшихся на то, что в этом регионе нужно существенно оптимизировать расходы. Например, на автопарк, которым пользуются чиновники.
«Чемпион у нас, конечно, – Чеченская Республика. При среднем в РФ количестве легковых автомобилей на балансе госорганов или которые арендуют госорганы 0,06, в Чеченской Республике – 0,25.
В Чеченской Республике примерно половина всех служебных автомобилей из СКФО. Есть возможность для оптимизации», – заявил Антон Силуанов. Причем налоговая отдача с одного транспортного средства в Северо-Кавказском округе составляет 466 руб., а в РФ – 2 тыс. руб. Лидируют регионы СКФО и по количеству чиновников в соотношении с численностью населения: «В среднем по России на 1 тыс. жителей среднесписочная численность госслужащих составляет 1,8 человека. В Ингушетии, например, этот показатель равен 4,6 человека, в Чечне – 3,5 человека, в среднем по СКФО – 2,1 человека». Маневр для оптимизации в СКФО явно просматривается.
Если вопрос о материнском капитале пока остается открытым, то субсидирование железнодорожных поездок дальностью более 1500 км явно под угрозой.
Так что жители отдаленных регионов лишаются дополнительных возможностей увидеть столицу или съездить в гости друг к другу.
Пример Москвы – другим наука
В статье «Хорошо темперированный бюджет», появившейся в интернет-издании «Газета.Ru» в конце августа, заведующий кафедрой Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов дал анализ того, как идет бюджетный процесс в российской столице, сравнив его с иными мировыми столицами, такими как Париж, Нью-Йорк, Берлин, Лондон. И, согласно выводам эксперта, Москва выглядит на этом фоне весьма выигрышно. Мы занимаем почетное третье место по расходам города на каждого проживающего в нем гражданина, после Берлина и НьюЙорка, а вот по некоторым статьям, вроде финансирования образования и ЖКХ, опережаем даже их.
Из бюджета Москвы ежегодно на каждого москвича выделяется 4,5 тыс. дол., в Берлине эта цифра составляет 8,6 тыс., в Нью-Йорке – около 8 тыс. дол. Кстати, в немецкой столице городским бюджетом расходы на здравоохранение вообще не предусмотрены, в Париже на лечение каждого парижанина городской бюджет готов выделять только 105 дол. Москвичам повезло значительно больше – на здравоохранение городской бюджет ежегодно выделяет больше 500 дол. на человека, что составляет 7 млрд дол. и целых 13% расходных статей бюджета города.
Причем это средства, дополняющие расходы ФОМС, – вместе с ними каждый москвич может «налечиться» на 780 дол. Социальная ориентированность московского бюджета очевидна. Так, расходы на образование составляют примерно 18% бюджета, то есть больше 9 млрд дол. в год (больше 800 дол. на человека). В Париже на эти цели выделяется 84 дол., в Нью-Йорке – 21 дол. На социальную политику наш город выделяет 12 млрд дол. в год (это 1 тыс. дол. на человека), что позволяет обеспечивать примерно треть горожан адресной социальной поддержкой в виде доплат к пенсиям, детских пособий, льгот ЖКХ, бесплатного проезда в общественном транспорте, санаторно-курортного лечения и т.д. Еще 12% московского бюджета составляют расходы на ЖКХ – 6 млрд дол., или более 500 дол. на человека в год. В Лондоне на ЖКХ тратят не более 1% бюджета, в Берлине – меньше 3%.
В результате то, что в других столицах оплачивается собственниками, в Москве делается за счет города, например, благоустройство, ремонт и содержание дворовых территорий, софинансирование капитального ремонта, замена отслуживших свой срок лифтов и т.д. Соотношение в расходах на капитальный ремонт многоквартирных домов, состоящих из вклада города и граждан, – 19 к 1.
Как отмечает Владимир Климанов, в бюджетной политике Москвы за последние два с половиной года сформировались три главных вектора. Первый – город сохраняет все ранее взятые обязательства, невзирая на изменение налогового законодательства и утраты части доходов.
Общий объем расходов увеличивается: в 2010 году он составил 1,1 трлн руб., в 2011-м – около 1,4 трлн, в 2012-м – 1,6 трлн руб. Второй вектор – новые направления расходов, которые должны решить застарелые проблемы, например транспортную, и создать в городе новую, комфортную среду с развитым общественным пространством, что сближает Москву по предоставляемому качеству жизни с ведущими мировыми столицами.
Третий вектор – повышение прозрачности бюджетного процесса. «Уже второй год городской бюджет формируется по программному принципу, он состоит из 16 городских программ, включающих в себя объемы финансирования, распределенные по конкретным мероприятиям, ожидаемые результаты которых отражены в конкретных результатах – показателях, с которыми может ознакомиться каждый», – отмечает эксперт.
Открытость Правительства Москвы в вопросах финансирования городских расходов очевидна. Сегодня портал «Бюджет Москвы» позволяет любому москвичу знать, как формируется бюджет города, как он исполняется, а также дает возможность выступить со своими предложениями.
В своей бюджетной политике Москва показывает пример всей стране – как можно одновременно с экономией и оптимизацией поддерживать высокий уровень социальных обязательств и создавать комфортную среду для жизни.
Если по этому пути сможет пойти бюджетный процесс в других регионах, можно будет не только избежать социального недовольства, но и продолжить политику развития инноваций и модернизации страны.
Текст: Алиса Бецкая
Назад в раздел
