В январе 2012 года вступил в силу третий антимонопольный пакет законов, а также основные положения ФЗ-223. У тех подразделений Федеральной антимонопольной службы, которые осуществляют контроль в сфере закупочной деятельности, значительно прибавилось работы. Об этом наш обозреватель беседует с заместителем руководителя Московского УФАС Индирой Шандиевой.
– Индира Оразалиевна, расскажите, пожалуйста, подробнее, что изменилось за последнее время для УФАС по Москве.
– 2012 год можно смело назвать «год торгов», потому что в этом году начали работать стратегические проекты, направленные на обеспечение равного допуска к торгам: размещение информации об имущественных и иных торгах на едином общероссийском ресурсе (torgi.gov.ru), институт административного (досудебного) обжалования действий организатора торгов и т.д. Важные изменения произошли и в корпоративном секторе экономики.
Вступил в силу специальный Федеральный закон № 223-ФЗ, устанавливающий основные требования к закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц – это прежде всего государственные унитарные предприятия, естественные монополии, акционерные общества с государственным участием. Московское управление Федеральной антимонопольной службы оказалось, что называется, в гуще этих событий.
Сквозь «сито» столичного УФАС России в минувшем году было пропущено 706 торговых процедур, из них почти половина – жалобы на корпоративные закупки. В 2013 году объемы продолжают расти.
– Новая ситуация вызвала много вопросов в среде участников размещения заказа. Наверное, не все правовые, организационные и технические сложности удалось утрясти в короткие сроки. Не могли бы вы остановиться на нескольких наиболее типичных и актуальных проблемах в области контроля за закупочной деятельностью госмонополий?
– Как таковых проблем в области контроля за закупочной деятельностью заказчиков – субъектов ФЗ-223 после введения короткой процедуры рассмотрения жалоб (ст.18.1 Закона о защите конкуренции) мы не наблюдаем. Идут споры по поводу того, насколько легитимны наши действия по рассмотрению жалоб на «не торги» (иные процедуры) в рамках короткой процедуры. Но в данном случае не работает принцип «как вы яхту назовете, так она и поплывет», на который опираются заказчики, объявляя неторговыми процедуры, которые по сути, по «духу» являются торгами. В отношении данного вопроса есть положительная судебная практика. Конечно, для чистоты эксперимента считаю самым правильным внести изменения в ст.18.1 Закона о защите конкуренции и распространить ее на «не торги» (иные процедуры).
В свете последних изменений, внесенных в ФЗ-223 в части уточнения субъектного состава организаций, подпадающих под действие данного закона, много времени уйдет на определение статуса лица-заказчика. Но бремя доказывания того, что данное юридическое лицо не является субъектом ФЗ-223, лежит в первую очередь на нем. Напомню, что антимонопольный орган по короткой процедуре рассматривает только жалобы на обязательные торги (процедуры), соответственно, инициативные торговые процедуры заказчиков – не субъектов ФЗ-223 не могут быть предметом разбирательств по ст.18.1 Закона о защите конкуренции.
Но основная проблема все-таки заключается в том, что ФЗ-223 не созданы условия для обжалования действий заказчика после подведения итога, отсутствует мораторий на заключение договора после размещения информации о подведении итогов. Заказчики пользуются данной возможностью и ускользают из-под нашего контроля. Часто мы устанавливаем нарушение при проведении торгов, но, в связи с тем что договор уже заключен, предписание не выдаем.
И, пожалуй, самая острая проблема – это отсутствие административной ответственности. Напоминаю, что в настоящее время действующим законодательством не предусмотрена административная ответственность за нарушение заказчиками – субъектами Закона № 223-ФЗ процедуры закупки, несоблюдение требований Положения о закупках, неприменение Федерального закона № 94-ФЗ (в случае отсутствия Положения о закупках), что негативно сказывается на общей ситуации в сфере корпоративных закупок.
– Какие шаги предпринимаются, чтобы исправить положение?
– В последнее время, пожалуй, это самый популярный вопрос. Большинство игроков разделяют мнение о необходимости перехода в плоскость ужесточения наказания. Ведь если нарушитель не несет никакой ответственности, он убеждается в своей безнаказанности и совершает над «госпожой конкуренцией» еще более страшные преступления. ФАС России разработан законопроект о внесении в Кодекс об административных правонарушениях соответствующих поправок, эти предложения направлены в Правительство РФ. Ждем изменений в ближайшее время.
Также хотела бы отметить сильную сторону действующей нормативной базы. Самым прогрессивным требованием ФЗ-223, вызванным потребностью времени, является необходимость раскрытия всей информации о закупках. И это чрезвычайно важная составляющая, в том числе и для нас. В таких условиях открытости, когда все сведения размещены на едином сайте, мы не привязаны к получению информации от заказчика при рассмотрении конкретной жалобы. В случае непредоставления информации заказчиками мы обращаемся к сайту и получаем исчерпывающие сведения. И после этого привлекаем заказчика к административной ответственности за непредоставление нам необходимых сведений.
– УФАС по Москве на сегодня имеет гораздо более обширную по сравнению с другими территориальными органами практику рассмотрения жалоб на действия юридических лиц, подпадающих под положения ФЗ-223. Наверное, есть смысл разобрать несколько характерных ситуаций. На что чаще всего жалуются? Есть ли серьезные различия с «разбором полетов» по ФЗ-94?
– Такая обширная практика в первую очередь объясняется тем, что, согласно действующей модели распределения жалоб, жалобы на закупки до 1 млрд руб. рассматриваются по месту регистрации заказчика. Потому и получается такая картина.
Если попытаться классифицировать жалобы по доводам, указанным в них, то прежде всего это отказ в допуске к торгам и неуказание в протоколе причин отказа.
Заказчики действительно довольно часто не раскрывают основания для принятия решения об отказе, в связи с чем создают условия для обжалования.
Кроме того, мы нередко сталкиваемся с таким явлением, как неправильный выбор способа закупки. Казалось бы, в законе заложена простая и удобная формула: выбирай любой способ из предусмотренных твоим же положением о закупках.
Вместе с тем на практике происходит так, что способ закупки (преимущественно это не торги!) определяют согласно «внутреннему убеждению». Сплошь и рядом встречаются нарушения, связанные с несоответствием документации о закупке положению о закупке, отсутствием в документации о закупке порядка оценки и т. д.
Это я перечислила процедурные администрируемые нарушения. Однако много жалоб поступает на установление в документации о закупке требований, которые ограничивают конкуренцию, то есть не всегда заказчики руководствуются принципами разумности, адекватности, указанными в ФЗ-223. Требования к участникам, составу заявок зачастую с точки зрения здравого смысла выглядят просто удивительно. Например, совершенно ненормальная ситуация, когда информация о закупке размещается за один рабочий день до ее проведения. Или когда 120 тыс. товарных позиций закупается одним лотом.
Много случаев установления требований к участникам о том, что он должен быть уникально белым и пушистым. Приведу один пример из этой области: требование к участникам закупки – размер оплаченного уставного капитала должен составлять не менее 3 млрд руб. (услуги по добровольному медицинскому страхованию).
Установление соотношения 20% – цена и 80% – «качество и квалификация участника» при закупке товаров, которые может поставить любой поставщик, и т.д. Таких анекдотических историй, к сожалению, много, можно начать писать мемуары.
При этом следует отметить, что на сайте Тендерного комитета Москвы размещено Примерное положение о закупках товаров, работ, услуг для нужд московских предприятий. Но проводимый Московским УФАС России в ходе рассмотрения жалоб анализ показывает, что не все московские заказчики этим положением руководствуются. В настоящее время ведется работа по принятию в Москве кодекса закупочной деятельности. Соответствующий нормативный правовой акт об утверждении единого стандарта закупок находится в правовом управлении Правительства Москвы.
– Есть ли основания говорить о том, что те изменения в законодательстве, с которых мы начали разговор, уже привели к заметным положительным сдвигам в сфере контроля за деятельностью монополий? Или такие оценки делать рановато?
– Безусловно, наблюдается положительная динамика в корпоративном секторе закупок – меняется мировоззренческая платформа, заказчики обращаются к нам с просьбой проверить их положения на соответствие требованиям антимонопольного законодательства, повышают профессионализм и т. д. Конечно, еще очень много нам предстоит вместе сделать, начиная с планирования, стандартизации, унификации закупок до приобретения качественной продукции.
– Насколько вообще продуманными и эффективными, по-вашему, оказались эти меры антимонопольного регулирования? Не нуждаются ли они в корректировке? В какой именно?
– В условиях вседозволенности и традиционного «высокого доверия» государства к корпоративным заказчикам, отсутствия четких правил закупок действующие меры антимонопольного реагирования являются жизненно необходимыми. Благодаря этим мерам, в частности короткой процедуре обжалования, у нас появился исторический шанс минимизировать остроту проблемы. Эффективность неоспорима.
Для нас показателем эффективности являются письма из категории благодарственных, которые поступают от участников рынка, процент исполнения предписания (он у нас высок) и, конечно, повторные обращения заявителей.
В завершение разговора скажу, что Закон № 223-ФЗ, конечно, надо ужесточать, но на общую правовую ситуацию в стране оказывают влияние не только законы, но и практика их применения.
Закон № 223-ФЗ даже в существующей редакции при надлежащей реализации является минимально достаточным для улучшения инвестиционного климата в стране. Только надо его правильно применять. Все в наших руках. Заказчикам посоветовала бы ориентироваться на лучшие практики.
Также надо развивать институт публичного контроля за корпоративными закупками. Первый шаг на пути выведения из «закрытой» зоны корпоративных закупок уже сделан. Теперь многое зависит от слаженной работы всех участников процесса.
Текст: Виктор Шацких
Назад в раздел
