Годовое расширенное заседание коллегии Федеральной антимонопольной службы (ФАС) состоялось в конце сентября в Доме правительства Московской области в формате международной конференции. Помимо руководства ФАС в нем приняли участие первый заместитель председателя Правительства РФ Игорь Шувалов, губернатор Подмосковья Андрей Воробьев, представители Всемирного банка и конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), руководители конкурентных ведомств ряда иностранных государств, эксперты и журналисты. В роли модератора выступал заместитель руководителя ФАС Андрей Цариковский. В числе ключевых тем, рассмотренных на заседании, были анализ антиконкурентных практик, присутствующих в современной глобальной экономике, и вопросы международного сотрудничества антимонопольных органов.
Работа форума началась с краткой приветственной речи губернатора Московской области Андрея Воробьева. Он отметил важность партнерства между подмосковным правительством и антимонопольным ведомством. Благодаря этому сотрудничеству в регионе удалось наладить централизованные торги, которые позволяют экономить до 17 млрд руб. в год. Если раньше в подмосковных тендерах было в среднем 1–2 участника, то сейчас – 3–4. Кроме того, губернатор отметил рост доли малого бизнеса в торгах с 11 до 26% за последние три года.
Новые вызовы глобальной экономии
С ключевым докладом, озаглавленным «Новая реальность. Новые вызовы. Новая конкурентная политика», выступил руководитель ФАС Игорь Артемьев. Примечательно, что доклад главы российского антимонопольного ведомства был посвящен не внутренним, а международным проблемам защиты конкуренции. Возможно, это связано с общегосударственной тенденцией на усиление защиты российских национальных интересов в экономической сфере; и антимонопольная служба продемонстрировала готовность внести свой вклад в общее дело. Условно доклад можно разбить на три части: анализ ключевых тенденций современной мировой экономики с точки зрения конкуренции; анализ антиконкурентных практик в ряде конкретных секторов глобального рынка; вопросы международного взаимодействия в борьбе с картелями и рядом других нарушений антимонопольного законодательства.
Руководитель ФАС напомнил, что в современном мире сформировался глобальный рынок информационных технологий, появилось множество других высокотехнологических рынков и прорывных инноваций. В связи с этим возникает много нового – и хорошего и плохого; важно, что именно (хорошее или плохое) прочно закрепится, и это во многом будет зависеть от деятельности антимонопольных органов. В частности, в качестве негативных примеров можно упомянуть многочисленные злоупотребления патентной защитой, правом интеллектуальной собственности. Все большую роль в глобальном мире играют транснациональные корпорации (ТНК), нередко использующие недобросовестные практики поведения на рынке. Причем многие подходы, которые уже давно признаны неприемлемыми в странах Евросоюза, могут использоваться в других государствах, в том числе на территории БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР). Для борьбы с этими явлениями необходимо развивать международное сотрудничество антимонопольных органов. В качестве примера успешного противодействия злоупотреблениями со стороны ТНК было упомянуто громкое дело «ФАС против Google», связанное с антиконкурентными действиями компании на российском рынке мобильных приложений. Его итогом стало наложение на корпорацию штрафа в 438 млн руб. В настоящее время аналогичные дела против Google ведут Европейская комиссия, конкурентные ведомства Канады и Южной Кореи, готовятся иски в десятках других стран.
Дискриминационные рынки
В своем докладе Игорь Артемьев назвал ряд отраслевых рынков, вызывающих особое беспокойство с точки зрения дискриминации российских национальных интересов. Во-первых, речь идет о рынке генетического материала, который контролируют четыре зарубежные корпорации. Их продукция защищена патентно, биологически и технологически; российские аграрии покупают семена не по договорам купли-продажи, а по лицензионным договорам. Это привело к зависимости российского аграрного рынка от зарубежных поставщиков и к переходу существенной доли добавленной стоимости сельхозпроизводителей к поставщикам генетического материала. Другой большой проблемой является система ценообразования на мировом рынке нефти. Она построена на индексах цен, публикуемых двумя агентствами – Platts и Argus, которые формируются по собственным правилам частных компаний. При этом процедуры внешнего контроля, которые могли бы гарантировать обоснованность цен, отсутствуют.
Антиконкурентные практики, основанные на злоупотреблениях патентной защитой, широко используются на рынке лекарственных средств и медицинских изделий. Это ведет к монополизации рынка и диктату цен со стороны нескольких фармацевтических ТНК. В целях обеспечения населения доcтупными по цене лекарствами необходимо приложить усилия к формированию конкурентной среды на российском фармацевтическом рынке. В исключительных случаях можно использовать принудительное лицензирование (специальный механизм ограничения злоупотребления патентным правом, который уже использовался в некоторых странах БРИКС в период эпидемий). Руководитель ФАС сообщил, что уже создана международная рабочая группа по исследованию конкуренции в фармацевтической отрасли, сопредседателями которой являются Россия и Италия. Последним упомянутым примером был авторынок, где также широко использовались антиконкурентные практики, ведущие к созданию высоких барьеров входа на рынок, завышению цены и снижению качества обслуживания. Существенного улучшения ситуации на авторынке удалось добиться в результате принятия кодекса поведения автопроизводителей (он был разработан Ассоциацией европейского бизнеса России при поддержке ФАС).
Необходимы единые правила
Одним из важных направлений международного взаимодействия конкурентных ведомств может стать система «глобального бенчмаркетинга». Она позволила бы антимонопольщикам всех стран отслеживать цены на сопоставимых рынках, что поможет пресекать нарушения законодательства о защите конкуренции. Серьезнейшую проблему представляют международные картели. Глава ФАС напомнил, что в законодательстве по борьбе с картельными сговорами разных государств имеются существенные различия: например, в США за это можно получить до 10 лет тюрьмы, в России – до 7 лет, а в странах Евросоюза – гигантские штрафы. Между тем антиконкурентные соглашения, в которые входят участники из разных стран, находятся за рамками национальной юрисдикции, поэтому необходимо принять конвенцию ООН по борьбе с международными картелями. При ее разработке можно ориентироваться на договора о правовой помощи по уголовным делам.
В условиях, когда глобальные договоренности еще не достигнуты, основу сотрудничества конкурентных ведомств составляют двусторонние и многосторонние соглашения. В частности, только с европейскими странами было подписано более 40 таких договоров, а наиболее перспективными на сегодняшний день форматами сотрудничества являются Содружество Независимых Государств (СНГ), Евразийский экономический союз (ЕАЭС) и БРИКС. По мнению Артемьева, при выработке антимонопольных стандартов упомянутых международных организаций можно взять за основу соответствующие документы Евросоюза. В заключение он сообщил о намерении антимонопольных ведомств стран БРИКС приглашать на свои заседания глав крупнейших ТНК. На этих заседаниях будут рассматриваться недобросовестные практики корпораций и вырабатываться решения по их устранению.
Взгляд со стороны
Сразу после доклада руководителя ФАС было предоставлено слово представителю общественности – председателю Генерального совета Ассоциации антимонопольных экспертов Анне Нумеровой, представившей доклад «Анализ ключевых направлений деятельности ФАС России по итогам 2015 года: основные выводы и рекомендации». Отметим, что Ассоциация антимонопольных экспертов готовит такой доклад ежегодно на основе анкетирования своих членов – преимущественно юристов, хорошо знающих законодательную базу и специфику работы ФАС, правоприменительную и судебную практику в сфере антимонопольного регулирования.
Перечислим ключевые показатели независимого исследования. 76% антимонопольных экспертов считают действия ФАС адекватными существующим экономическим реалиям; 24% придерживаются противоположного мнения. Влияние других федеральных ведомств на конкуренцию получило гораздо более низкие оценки: лишь 11% считает его положительным, 43% – отрицательным и 46% – нейтральным. Конкретные цифры по каждому ведомству не упоминались, но было сказано, что чаще всего эксперты отмечали позитивное влияние Министерства экономического развития; негативные оценки наиболее часто давались Министерству промышленности и торговли и Министерству здравоохранения. Принципы ФАС в сфере тарифного регулирования разделяют 62% опрошенных экспертов, 13% с ними не согласны, а 25% признались, что незнакомы с этими принципами. По мнению большинства экспертов, значительных изменений в работе ФАС за 2015 год не произошло. Так, оценивая качество проводимого антимонопольной службой анализа товарных рынков, 76% респондентов ответили, что оно за минувший год не изменилось; по мнению 13%, оно улучшилось, а по мнению 11% – ухудшилось. 70% не видят существенных изменений в работе ФАС по раскрытию картелей; при этом, по мнению 22,5%, она улучшилась за 2015 год, а по мнению 7,5% – ухудшилась. 67% экспертов считают, что в прошлом году не было серьезных изменений в сфере контроля контрактной системы госзакупок; при этом 14% полагают, что работа в этой области улучшилась, а 20% думают, что она ухудшилась.
В числе отраслей, наиболее нуждающихся в развитии конкуренции, были упомянуты нефтегазовая, фармацевтическая, железнодорожная, жилищно-коммунальная и ритейл. Позитивная динамика была отмечена в сфере электроэнергетики и электросвязи. Кроме того, были упомянуты и наиболее важные, с точки зрения общественных экспертов, направления дальнейших реформ. В их числе закрепление антимонопольного комплаенса (так называется система мер, принимаемых корпорациями и направленных на предупреждение возникновения антимонопольных рисков); гармонизация уголовного и административного законодательства в области освобождения от ответственности за участие в картеле; реформа законодательства о естественных монополиях; либерализация тарифного регулирования.
По поручению президента
Руководство Правительства РФ представлял первый вице-премьер Игорь Шувалов. В начале своего выступления он напомнил, что год назад Президент РФ Владимир Путин дал определенные установки на развитие антимонопольного регулирования. По поручению Президента Минэконом развития, ФАС и он сам готовят предложения по развитию конкуренции, которые вскоре будут представлены главе государства. По словам Шувалова, большая часть членов Правительства оценивает состояние конкуренции критически, однако сами в своих блоках мало что делают, чтобы развивать конкурентную среду. Первый вице-премьер выразил надежду на начало работы Государственной Думы нового созыва, которая будет рассматривать соответствующие законопроекты. По словам Игоря Шувалова, два главных вида экономических нарушений, на борьбе с которыми должна сконцентрироваться российская государственная машина, – это налоговые нарушения и нарушения конкуренции.
Говоря о закупках, первый вице-премьер отметил, что государственный и муниципальный заказ слишком часто отдается единственному поставщику. Один из способов обойти действующие правила заключается в предоставлении субсидий государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Очередные блоки поправок в законы № 44-ФЗ и № 223-ФЗ должны существенно расширить использование электронных аукционов и электронных конкурсов. Модернизация закупок по этим двум законам, направленная на повышение их справедливости и конкурентности, была названа задачей на ближайшие полтора года (то есть фактически на срок, остающийся до следующих президентских выборов). Отдельно были упомянуты закупки лекарств, осуществляемые Минздравом РФ и субъектами Федерации. В этом секторе наблюдается очень большой разброс цен: бывает, что стоимость одного препарата в разных регионах отличается в 10 и более раз. Чтобы переломить ситуацию, надо закупать по химической формуле, а не по торговому наименованию лекарства, допускать на рынок госзаказа не только оригинальные препараты, но и дженерики, вводить институт принудительного лицензирования, несмотря на все сопротивление.
Вопросы международного сотрудничества также были упомянуты в выступлении первого вице-премьера. В частности, он отметил важность работы с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), невзирая на существующие внешнеполитические тенденции. Более подробно он остановился на работе в формате ЕАЭС; дело в том, что многие полномочия в сфере антимонопольного регулирования были переданы на наднациональный уровень и принимать решения приходится консенсусом всех членов союза. Кроме того, Игорь Шувалов отметил эксперимент по параллельному импорту (ввоз товаров из стран, где они стоят дешевле, без разрешения правообладателя товарного знака), который проходит в ЕАЭС. По словам Шувалова, он идет тяжело из за сопротивления очень сильного лобби зарубежных поставщиков, привыкших работать по ранее действовавшим схемам. В заключение первый вице-премьер выразил надежду на дальнейшую плодотворную работу коллектива ФАС и обещал ему свою поддержку.
Работа форума началась с краткой приветственной речи губернатора Московской области Андрея Воробьева. Он отметил важность партнерства между подмосковным правительством и антимонопольным ведомством. Благодаря этому сотрудничеству в регионе удалось наладить централизованные торги, которые позволяют экономить до 17 млрд руб. в год. Если раньше в подмосковных тендерах было в среднем 1–2 участника, то сейчас – 3–4. Кроме того, губернатор отметил рост доли малого бизнеса в торгах с 11 до 26% за последние три года.
Новые вызовы глобальной экономии
С ключевым докладом, озаглавленным «Новая реальность. Новые вызовы. Новая конкурентная политика», выступил руководитель ФАС Игорь Артемьев. Примечательно, что доклад главы российского антимонопольного ведомства был посвящен не внутренним, а международным проблемам защиты конкуренции. Возможно, это связано с общегосударственной тенденцией на усиление защиты российских национальных интересов в экономической сфере; и антимонопольная служба продемонстрировала готовность внести свой вклад в общее дело. Условно доклад можно разбить на три части: анализ ключевых тенденций современной мировой экономики с точки зрения конкуренции; анализ антиконкурентных практик в ряде конкретных секторов глобального рынка; вопросы международного взаимодействия в борьбе с картелями и рядом других нарушений антимонопольного законодательства.
Руководитель ФАС напомнил, что в современном мире сформировался глобальный рынок информационных технологий, появилось множество других высокотехнологических рынков и прорывных инноваций. В связи с этим возникает много нового – и хорошего и плохого; важно, что именно (хорошее или плохое) прочно закрепится, и это во многом будет зависеть от деятельности антимонопольных органов. В частности, в качестве негативных примеров можно упомянуть многочисленные злоупотребления патентной защитой, правом интеллектуальной собственности. Все большую роль в глобальном мире играют транснациональные корпорации (ТНК), нередко использующие недобросовестные практики поведения на рынке. Причем многие подходы, которые уже давно признаны неприемлемыми в странах Евросоюза, могут использоваться в других государствах, в том числе на территории БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР). Для борьбы с этими явлениями необходимо развивать международное сотрудничество антимонопольных органов. В качестве примера успешного противодействия злоупотреблениями со стороны ТНК было упомянуто громкое дело «ФАС против Google», связанное с антиконкурентными действиями компании на российском рынке мобильных приложений. Его итогом стало наложение на корпорацию штрафа в 438 млн руб. В настоящее время аналогичные дела против Google ведут Европейская комиссия, конкурентные ведомства Канады и Южной Кореи, готовятся иски в десятках других стран.
Дискриминационные рынки
В своем докладе Игорь Артемьев назвал ряд отраслевых рынков, вызывающих особое беспокойство с точки зрения дискриминации российских национальных интересов. Во-первых, речь идет о рынке генетического материала, который контролируют четыре зарубежные корпорации. Их продукция защищена патентно, биологически и технологически; российские аграрии покупают семена не по договорам купли-продажи, а по лицензионным договорам. Это привело к зависимости российского аграрного рынка от зарубежных поставщиков и к переходу существенной доли добавленной стоимости сельхозпроизводителей к поставщикам генетического материала. Другой большой проблемой является система ценообразования на мировом рынке нефти. Она построена на индексах цен, публикуемых двумя агентствами – Platts и Argus, которые формируются по собственным правилам частных компаний. При этом процедуры внешнего контроля, которые могли бы гарантировать обоснованность цен, отсутствуют.
Антиконкурентные практики, основанные на злоупотреблениях патентной защитой, широко используются на рынке лекарственных средств и медицинских изделий. Это ведет к монополизации рынка и диктату цен со стороны нескольких фармацевтических ТНК. В целях обеспечения населения доcтупными по цене лекарствами необходимо приложить усилия к формированию конкурентной среды на российском фармацевтическом рынке. В исключительных случаях можно использовать принудительное лицензирование (специальный механизм ограничения злоупотребления патентным правом, который уже использовался в некоторых странах БРИКС в период эпидемий). Руководитель ФАС сообщил, что уже создана международная рабочая группа по исследованию конкуренции в фармацевтической отрасли, сопредседателями которой являются Россия и Италия. Последним упомянутым примером был авторынок, где также широко использовались антиконкурентные практики, ведущие к созданию высоких барьеров входа на рынок, завышению цены и снижению качества обслуживания. Существенного улучшения ситуации на авторынке удалось добиться в результате принятия кодекса поведения автопроизводителей (он был разработан Ассоциацией европейского бизнеса России при поддержке ФАС).
Необходимы единые правила
Одним из важных направлений международного взаимодействия конкурентных ведомств может стать система «глобального бенчмаркетинга». Она позволила бы антимонопольщикам всех стран отслеживать цены на сопоставимых рынках, что поможет пресекать нарушения законодательства о защите конкуренции. Серьезнейшую проблему представляют международные картели. Глава ФАС напомнил, что в законодательстве по борьбе с картельными сговорами разных государств имеются существенные различия: например, в США за это можно получить до 10 лет тюрьмы, в России – до 7 лет, а в странах Евросоюза – гигантские штрафы. Между тем антиконкурентные соглашения, в которые входят участники из разных стран, находятся за рамками национальной юрисдикции, поэтому необходимо принять конвенцию ООН по борьбе с международными картелями. При ее разработке можно ориентироваться на договора о правовой помощи по уголовным делам.
В условиях, когда глобальные договоренности еще не достигнуты, основу сотрудничества конкурентных ведомств составляют двусторонние и многосторонние соглашения. В частности, только с европейскими странами было подписано более 40 таких договоров, а наиболее перспективными на сегодняшний день форматами сотрудничества являются Содружество Независимых Государств (СНГ), Евразийский экономический союз (ЕАЭС) и БРИКС. По мнению Артемьева, при выработке антимонопольных стандартов упомянутых международных организаций можно взять за основу соответствующие документы Евросоюза. В заключение он сообщил о намерении антимонопольных ведомств стран БРИКС приглашать на свои заседания глав крупнейших ТНК. На этих заседаниях будут рассматриваться недобросовестные практики корпораций и вырабатываться решения по их устранению.
Взгляд со стороны
Сразу после доклада руководителя ФАС было предоставлено слово представителю общественности – председателю Генерального совета Ассоциации антимонопольных экспертов Анне Нумеровой, представившей доклад «Анализ ключевых направлений деятельности ФАС России по итогам 2015 года: основные выводы и рекомендации». Отметим, что Ассоциация антимонопольных экспертов готовит такой доклад ежегодно на основе анкетирования своих членов – преимущественно юристов, хорошо знающих законодательную базу и специфику работы ФАС, правоприменительную и судебную практику в сфере антимонопольного регулирования.
Перечислим ключевые показатели независимого исследования. 76% антимонопольных экспертов считают действия ФАС адекватными существующим экономическим реалиям; 24% придерживаются противоположного мнения. Влияние других федеральных ведомств на конкуренцию получило гораздо более низкие оценки: лишь 11% считает его положительным, 43% – отрицательным и 46% – нейтральным. Конкретные цифры по каждому ведомству не упоминались, но было сказано, что чаще всего эксперты отмечали позитивное влияние Министерства экономического развития; негативные оценки наиболее часто давались Министерству промышленности и торговли и Министерству здравоохранения. Принципы ФАС в сфере тарифного регулирования разделяют 62% опрошенных экспертов, 13% с ними не согласны, а 25% признались, что незнакомы с этими принципами. По мнению большинства экспертов, значительных изменений в работе ФАС за 2015 год не произошло. Так, оценивая качество проводимого антимонопольной службой анализа товарных рынков, 76% респондентов ответили, что оно за минувший год не изменилось; по мнению 13%, оно улучшилось, а по мнению 11% – ухудшилось. 70% не видят существенных изменений в работе ФАС по раскрытию картелей; при этом, по мнению 22,5%, она улучшилась за 2015 год, а по мнению 7,5% – ухудшилась. 67% экспертов считают, что в прошлом году не было серьезных изменений в сфере контроля контрактной системы госзакупок; при этом 14% полагают, что работа в этой области улучшилась, а 20% думают, что она ухудшилась.
В числе отраслей, наиболее нуждающихся в развитии конкуренции, были упомянуты нефтегазовая, фармацевтическая, железнодорожная, жилищно-коммунальная и ритейл. Позитивная динамика была отмечена в сфере электроэнергетики и электросвязи. Кроме того, были упомянуты и наиболее важные, с точки зрения общественных экспертов, направления дальнейших реформ. В их числе закрепление антимонопольного комплаенса (так называется система мер, принимаемых корпорациями и направленных на предупреждение возникновения антимонопольных рисков); гармонизация уголовного и административного законодательства в области освобождения от ответственности за участие в картеле; реформа законодательства о естественных монополиях; либерализация тарифного регулирования.
По поручению президента
Руководство Правительства РФ представлял первый вице-премьер Игорь Шувалов. В начале своего выступления он напомнил, что год назад Президент РФ Владимир Путин дал определенные установки на развитие антимонопольного регулирования. По поручению Президента Минэконом развития, ФАС и он сам готовят предложения по развитию конкуренции, которые вскоре будут представлены главе государства. По словам Шувалова, большая часть членов Правительства оценивает состояние конкуренции критически, однако сами в своих блоках мало что делают, чтобы развивать конкурентную среду. Первый вице-премьер выразил надежду на начало работы Государственной Думы нового созыва, которая будет рассматривать соответствующие законопроекты. По словам Игоря Шувалова, два главных вида экономических нарушений, на борьбе с которыми должна сконцентрироваться российская государственная машина, – это налоговые нарушения и нарушения конкуренции.
Говоря о закупках, первый вице-премьер отметил, что государственный и муниципальный заказ слишком часто отдается единственному поставщику. Один из способов обойти действующие правила заключается в предоставлении субсидий государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Очередные блоки поправок в законы № 44-ФЗ и № 223-ФЗ должны существенно расширить использование электронных аукционов и электронных конкурсов. Модернизация закупок по этим двум законам, направленная на повышение их справедливости и конкурентности, была названа задачей на ближайшие полтора года (то есть фактически на срок, остающийся до следующих президентских выборов). Отдельно были упомянуты закупки лекарств, осуществляемые Минздравом РФ и субъектами Федерации. В этом секторе наблюдается очень большой разброс цен: бывает, что стоимость одного препарата в разных регионах отличается в 10 и более раз. Чтобы переломить ситуацию, надо закупать по химической формуле, а не по торговому наименованию лекарства, допускать на рынок госзаказа не только оригинальные препараты, но и дженерики, вводить институт принудительного лицензирования, несмотря на все сопротивление.
Вопросы международного сотрудничества также были упомянуты в выступлении первого вице-премьера. В частности, он отметил важность работы с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), невзирая на существующие внешнеполитические тенденции. Более подробно он остановился на работе в формате ЕАЭС; дело в том, что многие полномочия в сфере антимонопольного регулирования были переданы на наднациональный уровень и принимать решения приходится консенсусом всех членов союза. Кроме того, Игорь Шувалов отметил эксперимент по параллельному импорту (ввоз товаров из стран, где они стоят дешевле, без разрешения правообладателя товарного знака), который проходит в ЕАЭС. По словам Шувалова, он идет тяжело из за сопротивления очень сильного лобби зарубежных поставщиков, привыкших работать по ранее действовавшим схемам. В заключение первый вице-премьер выразил надежду на дальнейшую плодотворную работу коллектива ФАС и обещал ему свою поддержку.
Назад в раздел
