Стремление государства подключить общественность к контролю расходования государственных средств вполне обоснованно: это должно обеспечить прозрачность и разумность госзакупок.
От слов к делу
Министерством экономического развития в соответствии с Указом Президента России от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (абз. 4 подп. «б» п. 2) был разработан Порядок общественного обсуждения госзакупок.
Однако порядок общественного обсуждения крупных закупок, направленный органам власти письмом правительства от 02.08.2012 № АД-П13-4450, не являлся нормативно-правовым актом, обязательным для исполнения всеми заказчиками. Полномочиями контроля за исполнение данного документа никто не наделялся, не были предусмотрены меры административной ответственности за нарушение порядка общественного обсуждения. В итоге многие заказчики просто игнорировали указанные в порядке мероприятия, не проводили публичные слушания, не публиковали протоколы общественного обсуждения.
Согласно ФЗ-44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2013 году была установлена система обязательного общественного обсуждения крупных госзакупок (п. 5 ч. 3 ст. 112).
В соответствии с законом, обязательно проведение общественного обсуждения госзакупки, когда ее стоимость составляет значительную сумму – более 1 млрд руб. Такие закупки определены как крупные. Кроме того, предусмотрена возможность для субъектов Федерации и муниципальных органов власти снижать размер сумм госзакупок, подлежащих обязательному общественному обсуждению.
Система общественного контроля обещает стать хорошим барьером для коррупционных схем и ведомственных сговоров при проведении госзакупок. Однако действенность системы определяется не громкими и широковещательными декларациями, пусть даже закрепленными в законе, а наличием механизмов, с одной стороны стимулирующих участников на совершение желательных с точки зрения государственных интересов действий, а с другой – предусматривающих наказание за совершение действий, наносящих урон государственным интересам при проведении госзакупок. Проще говоря, за нарушение процедуры общественного обсуждения госзакупок должна быть предусмотрена закрепленная в законе ответственность, препятствующая уклонению заказчика от открытого и всестороннего обсуждения.
За что, кого и как наказать
Рассмотрим, что грозит заказчику в случае уклонения от указанной в законе обязательности общественного обсуждения госзакупки свыше 1 млрд руб.
С 1 июля 2014 года на официальном портале закупок введен блокирующий контроль, препятствующий проведению закупки в том случае, если заказчиком нарушен установленный порядок обязательного общественного обсуждения крупной закупки. Из этого следует, что любой заключенный контракт на сумму свыше 1 млрд руб., не прошедший процедуру обязательного общественного контроля, может быть оспорен.
Исходя из методических указаний по обеспечению участия граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц в планировании закупок, «предметом обязательного общественного обсуждения является целесообразность осуществления закупки, информация, включенная в план закупок, план-график закупок в отношении закупки, а также обоснования, подготовленные в соответствии со ст. 18 федерального закона, а также информация, содержащаяся в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке».
Заказчик обязан указывать информацию о проведении обязательного общественного обсуждения закупок в плане и плане-графике закупок. Несоответствие размера начальной (максимальной) цены контракта, указанного в плане-графике закупок, объему финансового обеспечения для осуществления закупки в самом плане закупок является нарушением требований Федерального закона.
Под нарушением заказчиком процедуры общественного обсуждения закупок можно рассматривать несоблюдение заказчиком установленных в законе сроков проведения двух этапов обязательного общественного обсуждения.
Также возможно нарушение заказчиком сроков ответа на замечание или предложение на официальном сайте либо отсутствие реакции заказчика на таковое. Непроведение очных публичных слушаний информации о закупке на сумму свыше 1 млрд руб., включенной в план-график, на первом этапе обсуждения – тоже разновидность нарушения процедуры общественного обсуждения.
Поскольку в рамках первого этапа обязательного общественного обсуждения заказчик также обязан разместить на официальном сайте информацию о дате, времени и месте проведения очных публичных слушаний, то, соответственно, отсутствие такой информации или публикация неверной информации являются нарушением закона. К тому же очные публичные слушания должны быть открытыми, заказчик не имеет права ограничить доступ к участию в них всех заинтересованных лиц, представителей государственных органов, органов местного самоуправления, и любые ограничения также являются нарушением закона.
По итогам первого этапа обязательного обсуждения заказчиком с помощью функционала официального сайта формируется протокол, который должен содержать все поступившие замечания, предложения и ответы на них в рамках данного, а также принятое заказчиком решение. Игнорирование данного обязательного требования целиком, недостоверность или недостаточность информации, внесенной в протокол, свидетельствует о нарушении процедуры обязательного общественного обсуждения госзакупок.
Второй этап обязательного общественного обсуждения заключается в обсуждении на официальном сайте извещения и документации о закупке, начиная с даты их размещения на официальном сайте. Завершается второй этап за три дня до даты, не позднее которой закупка может быть отменена.
По окончании второго этапа обязательного общественного обсуждения в течение двух дней заказчик размещает на официальном сайте протокол второго этапа обязательного общественного обсуждения, который должен содержать все поступившие в рамках данного этапа замечания, предложения и ответы на них, а также принятое заказчиком решение.
По сути, за нарушение сроков обсуждения, реагирования на вопросы и предложения, размещения протоколов и проч. заказчик должен нести определенную законом ответственность, как и за все препятствия, выраженные в ограничении, отсутствии информации или ее сознательном искажении.
Неэффективность существующего порядка общественного обсуждения закупок также подтверждается тем, что заказчики активно пользуются своим правом на внесение изменений в документацию торгов, уже после того как общественное обсуждение закончилось и на официальном сайте опубликован итоговый протокол, согласно которому принято решение продолжить размещение заказа без каких-либо изменений.
Обязанность заказчика по размещению информации, проведению мероприятий и публикации протоколов общественного обсуждения крупных закупок должна быть закреплена на уровне нормативно-правового акта с установлением механизмов контроля и ответственности за нарушение соответствующих требований.
А судьи кто?
Есть немало вопросов к процедуре и самому институту обязательного общественного обсуждения госзакупок на сумму более 1 млрд руб. Надо отметить, что прямых норм, которые определяли бы формы, способы и порядок общественного контроля гражданами в сфере закупок, в Федеральном законе нет. Однако граждане вправе контролировать планирование закупок с помощью обращений в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Участие общественности в планировании закупок возможно в виде участия в работе общественных советов заказчика и иных общественных органов. Такие органы формируются на основании нормативных правовых актов, когда к их компетенции относятся вопросы планирования закупок.
С другой стороны, насколько эффективно общественное обсуждение закупок в тех случаях, когда речь идет о сложных отраслях производства, строительства или медицины? Анализ информации о такой закупке требует серьезной профессиональной квалификации, немалого времени и владения нюансами. Общественный контролер может заинтересоваться покупкой предметов роскоши или явно завышенной ценой на товары широкого спроса. Процедура общественного обсуждения нуждается в серьезной корректировке в целях создания реальных условий для результативного участия в ней всех заинтересованных лиц.
Одни и те же вопросы анкеты общественного обсуждения крупных закупок могут быть неуместны для всех заказов. Если взять поставки медицинского оборудования и строительство дороги, то здесь без дифференцированного подхода к предмету закупки не обойтись.
С учетом увеличения количества обсуждаемых заказов на официальном сайте важно предусмотреть удобный функционал для поиска нужного заказа; оповещение пользователей, обратившихся к информации о размещении заказа, о возможности принять участие в его общественном обсуждении. С учетом планов-графиков размещения заказов возможна публикация отдельных планов-графиков общественного обсуждения крупных закупок.
Хотя надо признать, что большое количество просмотров информации о крупных закупках не всегда приводит к их эффективному обсуждению: реальное общественное обсуждение крупной закупки – весьма редкостное явление.
В большинстве случаев общественного обсуждения крупных закупок сложно ожидать каких-либо актуальных комментариев, вопросов, предложений, способных повлиять на судьбу размещения заказа и повлечь за собой необходимость внесения изменений в документацию торгов. Существенное количество мнений носит формальный или бессмысленный с точки зрения эффективности размещения заказа характер.
Представляется, что недостаточная эффективность общественного обсуждения закупок может быть объяснена вполне объективными факторами, а не только несовершенством процедур. Анализ информации о закупках требует времени и квалификации, и поэтому на общественных началах вряд ли осуществим эффективно. Это не говорит о бесполезности общественного контроля. Введение специальных процедур обязательного общественного обсуждения является важным дополнением к обеспечению открытости информации о закупках.
Трудно переоценить способность общественного мнения ограничивать право выбора заказчиков, предоставленную им законом. Заказчик может имитировать общественную дискуссию с помощью адресации самому себе острого вопроса о причинах выбора, например, конкурса с ограниченным участием вместо электронного аукциона. Если вдуматься: к чему ограничение конкуренции в случае, когда строится не судостроительная верфь или другой технологически сложный объект, а обычное типовое здание школы, да к тому же без обеспечения объекта необходимым оборудованием? Заказчик имеет полное право возразить, что его право выбора незыблемо и закреплено в законе. И это полностью соответствует действительности.
Организация общественности для активного включения в обсуждение госзакупок и превращение ее в эффективный и авторитетный инструмент воздействия на заказчиков требует времени. Пока же, если говорить о реальных результатах обсуждения закупок, они минимальны.
Не часто вносятся изменения в документацию по результатам обязательного обсуждения, весьма редки очные публичные слушания с активными выступлениями и обсуждениями. Достаточно тяжело привлечь к обсуждению профессиональных участников рынка, зачастую не проводится второй этап обсуждения в виде очных публичных слушаний, протоколы общественного обсуждения не всегда размещаются заказчиком на официальном сайте.
Текст: Олег Кричевский
Назад в раздел
