Главное контрольное управление города Москвы является органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля соблюдения федерального и городского законодательства о контрактной системе. Кроме того, на Главконтроль возложено организационно-аналитическое и методическое обеспечение ведомственного контроля в сфере закупок. Об основных направлениях осуществления контроля закупок, важных новациях в этой области, взаимодействии с другими контролирующими ведомствами, вопросах подбора кадров рассказал начальник Главконтроля Москвы Евгений Данчиков.
Основополагающие документы
– Евгений Александрович, на ваше ведомство возложен контроль соблюдения законодательства о контрактной системе в Москве. Каковы нормативно-правовые основания деятельности вашего управления?
– В своей работе мы опираемся на федеральное законодательство, прежде всего на Федеральный закон № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Мы также опираемся на подзаконные акты, принимаемые на регулярной основе на уровне Правительства Москвы, которые задают более четкие параметры контрактной системы, отражающие успешные практики, сложившиеся в нашем городе. Данные подзаконные акты закрепляют ряд особенностей, новаций, таких как, например, более четкие требования к закупкам юридических лиц – городских предприятий и организаций, требования, которые дополняют рамочные нормы, установленные Законом №223-ФЗ. Все, о чем я говорил выше, это базовые нормативные акты, которые мы используем в своей работе. Помимо данного основополагающего законодательства мы опираемся также на отдельные методические рекомендации, на документы, которые специалисты Главконтроля сами разрабатывают в рамках наших контрольных полномочий.
– В 2013 году Правительство Москвы приняло постановление № 441-ПП о дополнительных требованиях к закупкам московских ГУП и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля города превышает 50%. Насколько это постановление было полезным для развития контрактной системы и организации контроля закупок? Помогло ли оно улучшить систему закупок московских организаций, подпадающих под действие Закона № 223-ФЗ?
– Это было серьезное продвижение вперед. Москва первой среди субъектов Российской Федерации установила дополнительные требования, которые позволяют повысить дисциплину, качество и эффективность закупок организаций, подведомственных городским органам власти. Постановлением установлены единые требования по осуществлению закупок для такого рода организаций, которые были погружены в типовое положение о закупках. Заказчики получили возможность или полностью присоединиться к этому положению, или согласовать отдельные отраслевые особенности осуществления закупок. За время использования этих новаций мы уже увидели серьезное повышение дисциплины заказчиков и эффективности их закупочной деятельности. Замер, произведенный сотрудниками Главконтроля за 10 месяцев 2015 года, показал увеличение количества участников торгов на 35% (то есть, по сути, рост конкуренции), значительное уменьшение числа контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (на 13%), рост снижения начальной (максимальной) цены на торгах на 19%. Все эти показатели говорят о том, что и прозрачность, и эффективность закупок повысились, а это, в свою очередь, является хорошим сигналом для бизнеса, поскольку расширился доступ к закупкам, осуществляемым городскими предприятиями и организациями, общий объем которых сопоставим с объемом государственных контрактов.
Движение вперед
– Закон № 44-ФЗ о контрактной системе устанавливает возможность начинать контроль с этапа планирования закупок. В какой степени эта возможность, предоставленная законодательством, способствует сокращению нарушений законодательства на этапе размещения заказов? О чем говорит опыт работы Главконтроля?
– Напомню, что основные новации Закона № 44-ФЗ в области контроля заключаются в том, что, в отличие от Закона № 94-ФЗ, где контроль осуществлялся только на этапе размещения заказа, Закон № 44-ФЗ предусматривает контроль всего цикла закупочной деятельности от момента планирования до момента приемки товаров (работ, услуг). Такой комплексный подход дает большие положительные результаты, поскольку мы начинаем процесс контроля с этапа планирования. Если раньше мы осуществляли мониторинг, давали рекомендации по собственной инициативе, то теперь у нас есть полноценные полномочия. Иными словами, уже на этапе, когда конкретная закупка планируется заказчиком города Москвы, осуществляется ее анализ, проверяется обоснованность, объективность определения начальной (максимальной) цены, а в случае выявления определенных отклонений производятся корректировки или, при отсутствии достаточных обоснований, такая потребность исключается из плана закупок.
Соответственно, уже на этапе планирования снимается множество последующих потенциальных нарушений, поскольку необоснованная закупка, недостоверное определение начальной (максимальной) цены приводят к тому, что деньги могут быть потрачены неэффективно. На этом этапе потенциальная экономия может быть значительной. Последующие этапы – размещение заказа, определение поставщика, исполнение контракта – уже носят более технический характер. На этих этапах также осуществляется достаточно эффективный контроль. Но вследствие того что ряд вопросов удается урегулировать на этапе планирования, он сводится в основном к выявлению технических недостатков документации и контролю качества приемки товаров (работ, услуг).
– Какие изменения в сфере контроля ожидаются, после того как заработает Единая информационная система госзакупок, также предусмотренная Законом № 44-ФЗ?
– Единая информационная система, которую предусматривает Закон №44-ФЗ, дорабатывается и скоро начнет работать на федеральном уровне в полном объеме, но в Москве есть очень хороший собственный опыт – это Единая автоматизированная информационная система торгов (ЕАИСТ), проработавшая уже не один год. На наш взгляд, это очень эффективный инструмент не только осуществления закупок, но и контроля. Уже в первой версии системы ЕАИСТ мы могли в автоматизированном режиме осуществлять многие контрольные полномочия, в частности согласование закупок у единственного поставщика и контроль документации, что обеспечивало высокий уровень прозрачности. В новой версии системы, ЕАИСТ 2.0, есть целый ряд дополнительных закупочных и контрольных опций. Они позволяют не просто улучшить качество контроля, но и установить определенные блокировки, которые невозможно обойти заказчику. Так, если заказчику установлен запрет на определенные действия, то ЕАИСТ 2.0 в автоматизированном режиме не даст ему этот запрет игнорировать, что позволяет исключить большинство мелких нарушений, недостатков работы заказчика при формировании закупки.
– В настоящее время в контрактной сфере применяется риск ориентированный метод контроля. Расскажите, пожалуйста, об использовании данного метода в практике работы Главконтроля. В частности, чрезвычайно интересен вопрос, в какой степени автоматизирована система риск мониторинга и зависит ли от человеческого фактора? И если да, то насколько? Какие показатели при мониторинге госзаказчиков учитываются в первую очередь?
– Риск ориентированный подход – это новация, которую Москва стала внедрять в своей деятельности одной из первых среди субъектов Российской Федерации. Речь идет о том, чтобы при планировании и реализации контрольных полномочий пользоваться не субъективными факторами, а исходить из четких, прозрачных критериев и показателей, которые характеризуют степень тех или иных рисков для городского бюджета от деятельности конкретного объекта контроля. Другими словами, разработаны показатели, по которым измеряется степень риска деятельности того или иного заказчика. Например, показатели, характеризующие риски для развития конкуренции, – это объем закупок у единственного поставщика, количество нарушений, допущенных за определенный период в ходе закупочных процедур, количество участников, которые приходят на организованные заказчиком торги, процент снижения на торгах и т.д. Таким образом, мы оцениваем степень конкурентности его торгов и по этим характеристикам видим, насколько хорошо или плохо обстоят дела в закупочной деятельности данного поставщика. Соответственно, наиболее проблемные, наиболее рисковые объекты контроля требуют дополнительного анализа, проверки, выявления причин, приводящих к неэффективной работе, а также рекомендаций по устранению и дальнейшему недопущению этих причин.
Эта система, на мой взгляд, является достаточно объективной, прозрачной, исключает субъективизм, человеческий фактор и позволяет максимально четко и точечно выявить наиболее проблемные зоны в сфере городского управления. Для работы Главконтроля это дает еще и тот эффект, что мы можем без увеличения штатной численности своих сотрудников концентрироваться именно на самых проблемных зонах; не проводить какие-то пустые, нерезультативные проверки, а работать с теми объектами контроля, где действительно есть реальные проблемы.
По поводу автоматизации: мы над этим вопросом работаем. В частности, как я уже говорил, в Москве есть система ЕАИСТ 2.0, в которую заложены многие инструменты риск ориентированного подхода, и мы начинаем ими пользоваться. Многие другие городские информационные системы также дают необходимые исходные данные, которые нами используются для проведения риск-мониторинга и для под готовки планов нашей контрольной деятельности. Все это в целом позволяет значительно повысить эффективность нашей работы.
Обмен опытом
– Каким образом выстраивается взаимодействие Главконтроля с организациями, осуществляющими ведомственный контроль в Москве?
– На наш взгляд, внутриведомственный контроль – это очень эффективный механизм осуществления контрольных действий, при котором руководители органов исполнительной власти имеют возможность сразу увидеть те риски и проблемы, которые могут у них возникнуть, и оперативно на них отреагировать.
Ведомственный контроль сейчас только зарождается. Это достаточно новая норма – она появилась в законодательстве в 2014 году, как раз с принятием Закона № 44-ФЗ. Хотя на сегодняшний день подразделения внутриведомственного контроля функционируют во всех органах исполнительной власти города Москвы, но это самое начало пути.
В Москве Мэром Сергеем Семеновичем Собяниным было принято решение возложить на Главконтроль организацию ведомственного контроля и оказание методической помощи органам исполнительной власти города Москвы в создании такого контроля. Для решения этой задачи мы создали межведомственную рабочую группу, в которую вошли представители ведомственного контроля всех органов исполнительной власти. В ходе регулярных встреч мы вырабатываем единую методологию, рассматриваем лучшие практики осуществления контроля, обмениваемся опытом и совместно решаем проблемные вопросы. Специалисты нашего управления в рамках созданных для этого групп проводят работу совместно со специалистами контрольных подразделений органов исполнительной власти, направленную на обеспечение эффективности их деятельности, в частности, отрабатывают организационно-структурные формы ведомственного контроля, организуют обсуждение текущих проблем. Нами были также подготовлены и предоставлены в помощь коллегам методические рекомендации по осуществлению контроля, проведению проверок, квалификации нарушений и т. д.
– А что вы можете сказать о сотрудничестве Главконтроля с Федеральной антимонопольной службой и другими органами, контролирующими госзаказ?
– Главконтроль достаточно активно взаимодействует с другими контролирующими органами. Мы с коллегами считаем очень важным расширение и улучшение этого сотрудничества, поскольку понимаем, что единообразие правоприменения, единообразие практики являются залогом высокой эффективности как контрактной системы, так и контроля этой системы.
Кстати, мы апробировали еще одну форму обмена мнениями с коллегами из других ведомств – журнал «Финконтроль», посвященный контролю и аудиту, ведомственному контролю в сфере закупок. Недавно вышел его первый номер. Журнал будет выходить при непосредственном участии Главконтроля. На его страницах мы будем рассказывать о законодательных изменениях в сфере контроля, предоставлять методологию, освещать актуальные вопросы и пропагандировать передовой опыт контрольных подразделений.
– И заключительный вопрос: что будет, на ваш взгляд, способствовать дальнейшему совершенствованию системы контроля закупок в Москве?
– Предложение по дальнейшему совершенствованию сферы закупок может быть только одно – это дисциплинированность заказчиков города Москвы. Все, что на сегодняшний день в Москве делается, я думаю, это очень хорошие, правильные и достаточные меры, которые позволят обеспечить высокоэффективные закупки. Это и автоматизация, и стандартизация закупок, и регламентация деятельности организаций, закупающих по Закону № 223-ФЗ. Поэтому я считаю, что хотя предела совершенству нет, но на данном этапе более полезным для контрактной системы будет не внедрение каких-то новых идей и предложений, а развитие того инструментария, который у нас на сегодняшний день уже существует и наработан. Если он будет в полном объеме реализован в Москве, это даст нам максимально эффективную закупочную систему.
Основополагающие документы
– Евгений Александрович, на ваше ведомство возложен контроль соблюдения законодательства о контрактной системе в Москве. Каковы нормативно-правовые основания деятельности вашего управления?
– В своей работе мы опираемся на федеральное законодательство, прежде всего на Федеральный закон № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Мы также опираемся на подзаконные акты, принимаемые на регулярной основе на уровне Правительства Москвы, которые задают более четкие параметры контрактной системы, отражающие успешные практики, сложившиеся в нашем городе. Данные подзаконные акты закрепляют ряд особенностей, новаций, таких как, например, более четкие требования к закупкам юридических лиц – городских предприятий и организаций, требования, которые дополняют рамочные нормы, установленные Законом №223-ФЗ. Все, о чем я говорил выше, это базовые нормативные акты, которые мы используем в своей работе. Помимо данного основополагающего законодательства мы опираемся также на отдельные методические рекомендации, на документы, которые специалисты Главконтроля сами разрабатывают в рамках наших контрольных полномочий.
– В 2013 году Правительство Москвы приняло постановление № 441-ПП о дополнительных требованиях к закупкам московских ГУП и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля города превышает 50%. Насколько это постановление было полезным для развития контрактной системы и организации контроля закупок? Помогло ли оно улучшить систему закупок московских организаций, подпадающих под действие Закона № 223-ФЗ?
– Это было серьезное продвижение вперед. Москва первой среди субъектов Российской Федерации установила дополнительные требования, которые позволяют повысить дисциплину, качество и эффективность закупок организаций, подведомственных городским органам власти. Постановлением установлены единые требования по осуществлению закупок для такого рода организаций, которые были погружены в типовое положение о закупках. Заказчики получили возможность или полностью присоединиться к этому положению, или согласовать отдельные отраслевые особенности осуществления закупок. За время использования этих новаций мы уже увидели серьезное повышение дисциплины заказчиков и эффективности их закупочной деятельности. Замер, произведенный сотрудниками Главконтроля за 10 месяцев 2015 года, показал увеличение количества участников торгов на 35% (то есть, по сути, рост конкуренции), значительное уменьшение числа контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (на 13%), рост снижения начальной (максимальной) цены на торгах на 19%. Все эти показатели говорят о том, что и прозрачность, и эффективность закупок повысились, а это, в свою очередь, является хорошим сигналом для бизнеса, поскольку расширился доступ к закупкам, осуществляемым городскими предприятиями и организациями, общий объем которых сопоставим с объемом государственных контрактов.
Движение вперед
– Закон № 44-ФЗ о контрактной системе устанавливает возможность начинать контроль с этапа планирования закупок. В какой степени эта возможность, предоставленная законодательством, способствует сокращению нарушений законодательства на этапе размещения заказов? О чем говорит опыт работы Главконтроля?
– Напомню, что основные новации Закона № 44-ФЗ в области контроля заключаются в том, что, в отличие от Закона № 94-ФЗ, где контроль осуществлялся только на этапе размещения заказа, Закон № 44-ФЗ предусматривает контроль всего цикла закупочной деятельности от момента планирования до момента приемки товаров (работ, услуг). Такой комплексный подход дает большие положительные результаты, поскольку мы начинаем процесс контроля с этапа планирования. Если раньше мы осуществляли мониторинг, давали рекомендации по собственной инициативе, то теперь у нас есть полноценные полномочия. Иными словами, уже на этапе, когда конкретная закупка планируется заказчиком города Москвы, осуществляется ее анализ, проверяется обоснованность, объективность определения начальной (максимальной) цены, а в случае выявления определенных отклонений производятся корректировки или, при отсутствии достаточных обоснований, такая потребность исключается из плана закупок.
Соответственно, уже на этапе планирования снимается множество последующих потенциальных нарушений, поскольку необоснованная закупка, недостоверное определение начальной (максимальной) цены приводят к тому, что деньги могут быть потрачены неэффективно. На этом этапе потенциальная экономия может быть значительной. Последующие этапы – размещение заказа, определение поставщика, исполнение контракта – уже носят более технический характер. На этих этапах также осуществляется достаточно эффективный контроль. Но вследствие того что ряд вопросов удается урегулировать на этапе планирования, он сводится в основном к выявлению технических недостатков документации и контролю качества приемки товаров (работ, услуг).
– Какие изменения в сфере контроля ожидаются, после того как заработает Единая информационная система госзакупок, также предусмотренная Законом № 44-ФЗ?
– Единая информационная система, которую предусматривает Закон №44-ФЗ, дорабатывается и скоро начнет работать на федеральном уровне в полном объеме, но в Москве есть очень хороший собственный опыт – это Единая автоматизированная информационная система торгов (ЕАИСТ), проработавшая уже не один год. На наш взгляд, это очень эффективный инструмент не только осуществления закупок, но и контроля. Уже в первой версии системы ЕАИСТ мы могли в автоматизированном режиме осуществлять многие контрольные полномочия, в частности согласование закупок у единственного поставщика и контроль документации, что обеспечивало высокий уровень прозрачности. В новой версии системы, ЕАИСТ 2.0, есть целый ряд дополнительных закупочных и контрольных опций. Они позволяют не просто улучшить качество контроля, но и установить определенные блокировки, которые невозможно обойти заказчику. Так, если заказчику установлен запрет на определенные действия, то ЕАИСТ 2.0 в автоматизированном режиме не даст ему этот запрет игнорировать, что позволяет исключить большинство мелких нарушений, недостатков работы заказчика при формировании закупки.
– В настоящее время в контрактной сфере применяется риск ориентированный метод контроля. Расскажите, пожалуйста, об использовании данного метода в практике работы Главконтроля. В частности, чрезвычайно интересен вопрос, в какой степени автоматизирована система риск мониторинга и зависит ли от человеческого фактора? И если да, то насколько? Какие показатели при мониторинге госзаказчиков учитываются в первую очередь?
– Риск ориентированный подход – это новация, которую Москва стала внедрять в своей деятельности одной из первых среди субъектов Российской Федерации. Речь идет о том, чтобы при планировании и реализации контрольных полномочий пользоваться не субъективными факторами, а исходить из четких, прозрачных критериев и показателей, которые характеризуют степень тех или иных рисков для городского бюджета от деятельности конкретного объекта контроля. Другими словами, разработаны показатели, по которым измеряется степень риска деятельности того или иного заказчика. Например, показатели, характеризующие риски для развития конкуренции, – это объем закупок у единственного поставщика, количество нарушений, допущенных за определенный период в ходе закупочных процедур, количество участников, которые приходят на организованные заказчиком торги, процент снижения на торгах и т.д. Таким образом, мы оцениваем степень конкурентности его торгов и по этим характеристикам видим, насколько хорошо или плохо обстоят дела в закупочной деятельности данного поставщика. Соответственно, наиболее проблемные, наиболее рисковые объекты контроля требуют дополнительного анализа, проверки, выявления причин, приводящих к неэффективной работе, а также рекомендаций по устранению и дальнейшему недопущению этих причин.
Эта система, на мой взгляд, является достаточно объективной, прозрачной, исключает субъективизм, человеческий фактор и позволяет максимально четко и точечно выявить наиболее проблемные зоны в сфере городского управления. Для работы Главконтроля это дает еще и тот эффект, что мы можем без увеличения штатной численности своих сотрудников концентрироваться именно на самых проблемных зонах; не проводить какие-то пустые, нерезультативные проверки, а работать с теми объектами контроля, где действительно есть реальные проблемы.
По поводу автоматизации: мы над этим вопросом работаем. В частности, как я уже говорил, в Москве есть система ЕАИСТ 2.0, в которую заложены многие инструменты риск ориентированного подхода, и мы начинаем ими пользоваться. Многие другие городские информационные системы также дают необходимые исходные данные, которые нами используются для проведения риск-мониторинга и для под готовки планов нашей контрольной деятельности. Все это в целом позволяет значительно повысить эффективность нашей работы.
Обмен опытом
– Каким образом выстраивается взаимодействие Главконтроля с организациями, осуществляющими ведомственный контроль в Москве?
– На наш взгляд, внутриведомственный контроль – это очень эффективный механизм осуществления контрольных действий, при котором руководители органов исполнительной власти имеют возможность сразу увидеть те риски и проблемы, которые могут у них возникнуть, и оперативно на них отреагировать.
Ведомственный контроль сейчас только зарождается. Это достаточно новая норма – она появилась в законодательстве в 2014 году, как раз с принятием Закона № 44-ФЗ. Хотя на сегодняшний день подразделения внутриведомственного контроля функционируют во всех органах исполнительной власти города Москвы, но это самое начало пути.
В Москве Мэром Сергеем Семеновичем Собяниным было принято решение возложить на Главконтроль организацию ведомственного контроля и оказание методической помощи органам исполнительной власти города Москвы в создании такого контроля. Для решения этой задачи мы создали межведомственную рабочую группу, в которую вошли представители ведомственного контроля всех органов исполнительной власти. В ходе регулярных встреч мы вырабатываем единую методологию, рассматриваем лучшие практики осуществления контроля, обмениваемся опытом и совместно решаем проблемные вопросы. Специалисты нашего управления в рамках созданных для этого групп проводят работу совместно со специалистами контрольных подразделений органов исполнительной власти, направленную на обеспечение эффективности их деятельности, в частности, отрабатывают организационно-структурные формы ведомственного контроля, организуют обсуждение текущих проблем. Нами были также подготовлены и предоставлены в помощь коллегам методические рекомендации по осуществлению контроля, проведению проверок, квалификации нарушений и т. д.
– А что вы можете сказать о сотрудничестве Главконтроля с Федеральной антимонопольной службой и другими органами, контролирующими госзаказ?
– Главконтроль достаточно активно взаимодействует с другими контролирующими органами. Мы с коллегами считаем очень важным расширение и улучшение этого сотрудничества, поскольку понимаем, что единообразие правоприменения, единообразие практики являются залогом высокой эффективности как контрактной системы, так и контроля этой системы.
Кстати, мы апробировали еще одну форму обмена мнениями с коллегами из других ведомств – журнал «Финконтроль», посвященный контролю и аудиту, ведомственному контролю в сфере закупок. Недавно вышел его первый номер. Журнал будет выходить при непосредственном участии Главконтроля. На его страницах мы будем рассказывать о законодательных изменениях в сфере контроля, предоставлять методологию, освещать актуальные вопросы и пропагандировать передовой опыт контрольных подразделений.
– И заключительный вопрос: что будет, на ваш взгляд, способствовать дальнейшему совершенствованию системы контроля закупок в Москве?
– Предложение по дальнейшему совершенствованию сферы закупок может быть только одно – это дисциплинированность заказчиков города Москвы. Все, что на сегодняшний день в Москве делается, я думаю, это очень хорошие, правильные и достаточные меры, которые позволят обеспечить высокоэффективные закупки. Это и автоматизация, и стандартизация закупок, и регламентация деятельности организаций, закупающих по Закону № 223-ФЗ. Поэтому я считаю, что хотя предела совершенству нет, но на данном этапе более полезным для контрактной системы будет не внедрение каких-то новых идей и предложений, а развитие того инструментария, который у нас на сегодняшний день уже существует и наработан. Если он будет в полном объеме реализован в Москве, это даст нам максимально эффективную закупочную систему.
Назад в раздел
