НулевойПервыйВторойТретийЧетвертыйПятыйШестойСедьмойВосьмойДевятыйДесятыйОдиннадцатыйДвеннадцатыйТринадцатый

Основные направляющие. Какие законы определяют реформу госзаказа


В начале июля состоялась Всероссийская конференция «Контрактная система и ФЗ-223 как элементы единой реформы госзаказа». Доклады, представленные на ней, были посвящены не только вопросам правоприменения ФЗ-223, но и контрактной системе в целом и вопросам внедрения ФЗ-44 в частности.


Некоторые рабочие моменты

В работе конференции, организованной ЗАО «Сбербанк-АСТ», приняли участие представители Минэкономразвития России, ТПП РФ, уполномоченных органов в сфере размещения заказа, Счетной палаты РФ, ведущие эксперты в области закупок и предприниматели.

На форуме обсуждались следующие вопросы: сфера применения Федерального закона о контрактной системе, информационное обеспечение контрактной системы в сфере закупок, контрактной службы; мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок; особенности осуществления закупочной деятельности по ФЗ-223.

На мероприятии слушатели получили информацию о применении не только контрактной системы, но и ФЗ-223, методические материалы, флеш-карты с электронными материалами конференции. По окончании конференции слушателям были вручены сертификаты участников Всероссийской конференции «Контрактная система и ФЗ-223 как элементы единой реформы госзаказа».

Конференцию открыл заместитель генерального директора ЗАО «Сбербанк-АСТ» Феликс Кордыш. Рассказывая об ЭТП «Сбербанк-АСТ», он отметил, что в связи с внедрением электронной подписи каждая закупка оставляет электронный след, что позволяет отследить и по возможности обобщить практику применения ФЗ-223 и ФЗ-94. «Хороший закон выгоднее выполнить, чем нарушить» – такая преамбула была у выступления гендиректора «Сбербанка-АСТ».

Закон ФЗ-94 в свое время был призван обобщать практику госзаказа. В основе его заложены и провозглашены принципы конкуренции и публичности закупок. Но ФЗ-44 является следующим шагом в развитии конкуренции на рынке закупок. В то же время информационное и электронное обеспечение аукционов в значительной мере облегчили реализацию этих принципов. Многие из участников конференции вместе прошли тернистый путь введения электронных аукционов в практику госзаказа.

Но основное, неоспоримое достоинство ФЗ-94 в том, что торги стали прозрачными. Любой пользователь системы Интернет может в любой момент времени с удаленного компьютера зайти в базу данных и посмотреть, какие закупочные процедуры планируются, а какие уже какие состоялись, и сделать вывод не только о цене заключенного контракта, но и об обоснованности и осмысленности той или иной закупки, которая была объявлена.

В связи с этим возникает довольно много нареканий, которые говорят о повышении уровня коррупции, что связано не с повышением заболеваемости, как сказали бы в медицине, а с улучшением качества диагностики.

Новый аукцион с использованием ФЗ-44 сохраняет преемственность с ФЗ-94, расширяя нормативное регулирование на сферы планирования и контроля госзакупок. ФЗ-44 – весьма объемный и сложный правовой акт. Однако на сегодняшний день нормативное регулирование перемещается в плоскость подзаконных актов, распоряжений Правительства РФ и ведомственных инструкций регуляторов. Число подзаконных актов, подлежащих принятию в целях реализации ФЗ-44, в полной мере превышает 50. Только в этом году должно быть принято 37 различных правовых актов. И очевидно, что как законодатели, так и правоприменители в качестве нормативной работы должны выполнять ее серьезно и на высоком уровне.


Преимущества налицо

О преимуществах ФКС рассказал директор департамента развития Федеральной контрактной системы Минэкономразвития Кирилл Степанов. ФЗ-94 уже не соответствует современным требованиям.

Действующее на сегодняшний день законодательство не позволяет эффективно бороться с коррупцией. Новая система, наоборот, это реализует. Норма об общественном контроле осталась в ФЗ-44. Общественные объединения, организации и граждане будут иметь право контролировать эффективность закупок, направлять заказчикам запросы о ходе исполнения контрактов, обращаться в контрольные и правоохранительные органы, а также вносить свои предложения по совершенствованию законодательства в сфере закупок.

«Более того, мы развиваем систему общественного обсуждения закупок, уже внедренную на основании указа Президента РФ и поручений правительства», – заявил Кирилл Степанов.

Вопросы финансового контроля – соблюдение требований к обоснованности закупок при формировании планов, установление предельных цен на товары и услуги, применение заказчиками мер ответственности, в том числе неустоек за срыв заказа. Предполагается, что эти вопросы как раз и должны быть отнесены к полномочиям Росфиннадзора и органов государственного и муниципального контроля. Причем такой контроль должен быть установлен на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном.

«Если в связи с введением контрактной системы в Росфиннадзоре планируется ввести должность еще одного заместителя, значит, они считают контроль над госзакупками одним из приоритетов в своей работе», – полагает Кирилл Степанов.

Малый бизнес просил увеличить квоту по закупкам у таких предприятий. Его мнение учтут? В частности, предлагается увеличить квоту для малого бизнеса с 10 до 25%. «На таких же условиях в торгах, кстати, смогут участвовать и некоммерческие организации. Но повышать планку больше мы не можем, потому что тогда некоторые заказчики просто не смогут закрыть свои потребности в товарах и услугах – малый бизнес не всегда может обеспечить предложение. Параллельно мы отказываемся от перечня товаров и услуг, которые закупаются у малого и среднего бизнеса, и даем заказчику возможность более гибко формировать лоты», – рассказал Кирилл Степанов.

У заказчика будет право расторгнуть контракт в одностороннем порядке.

И отказ в одностороннем порядке от исполнения контракта в проекте закона есть. Это также согласованная позиция. Такая норма важна, потому что если поставщик, например, не приступает в оговоренные сроки к исполнению работ, заказчик должен иметь возможность заключить другой контракт. И получить те услуги и товары, в которых он нуждается.

Очень важно, что ФЗ-44 предусматривает обширность заключенных контрактов в рамках ФКС: от мелких закупок до недвижимого имущества. Нормы ФЗ-44 соответствуют требованиям норм гражданско-правовых форм договоров, поименованных в действующем гражданском законодательстве.

«Что скажет купечество?»

Говоря о госзаказе, неплохо бы взглянуть на него со стороны поставщика, ведь ФЗ-44 устанавливает определенные правила взаимодействия заказчика и поставщика. «Необходимо выработать набор инструментов государственно-частного партнерства для поддержки малого бизнеса», – считает начальник Единого центра госзаказа Юрий Самгин.

О роли предпринимательского сообщества в системной реформе государственных и корпоративных закупок рассказала председатель правления общероссийской общественной организации «Гильдия отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказу» Лидия Никифорова.

По ее словам, совокупный рынок государственных закупок, с учетом Министерства обороны и компаний с государственным участием, на сегодняшний день составляет примерно 7 трлн руб. в год. Эти средства рассматриваются как мощный инвестиционный капитал, реализовать который с учетом потребностей страны может именно госзаказ. «В этой связи понятие эффективности госзаказа становится исключительно значимым, должен стать важным результат госзаказа, а не сам процесс закупки. Поэтому необходимо построить такую систему, которая обеспечит оптимальное соотношение затраченных ресурсов к полученному результату», – заявила в своем выступлении Лидия Никифорова.

Эксперт считает необходимым выработать само понятие результата закупки. Это не может быть только какой-то товар или услуга, закупленные в рамках процедуры государственных закупок, к результату закупки должно быть отнесено и развитие производства на территории России, повышение его конкурентоспособности, модернизация соответствующей отрасли экономики, выполнение социальных обязательств государства и развитие инфраструктуры. «Надо понимать и контролировать, куда идут бюджетные деньги, вплоть до последнего пункта назначения», – заметила Лидия Никифорова. Ведь для бизнеса и экономики важнее всего четкие и прозрачные правила игры. Только таким образом можно будет победить коррупционные практики в системе госзаказа.

Существует несколько критически важных подходов, которые могут способствовать реализации указанной цели.

Во-первых, необходимо покончить с практикой, когда планы закупок меняются в зависимости от пожеланий заказчика в любое время. Причины, которые позволяют это сделать, должны быть очень вескими и иметь ограниченный перечень. «Необходимо разработать детальный порядок внесения таких изменений и включить временные ограничения, то есть установить сроки, после которых внесение таких изменений невозможно», – подчеркнула Лидия Никифорова. Во-вторых, это постоянный мониторинг начальных (максимальных) цен по каждому из отраслевых направлений. В-третьих, это необходимость введения на законодательном уровне требования о ведении аналитического учета в контрактах и договорах, заключаемых и исполняемых в рамках государственного и муниципального заказа. «Таким образом, станет возможным осуществлять контроль за движением бюджетных средств, полученных предприятием в рамках госконтракта», – полагает Людмила Никифорова.

По словам главы общественной организации, бизнес-сообщество с самого начала поддерживало идею реформирования системы государственных закупок. Особенно отрадно то, что большинство предложений, которые предприниматели высказали в ходе работы над ФЗ-44, вошло в конечный вариант закона. Тем не менее остались проблемные вопросы, требующие дальнейшей проработки.

В частности, в свете вступления РФ в ВТО и возможности иностранных поставщиков участвовать в государственных закупках необходимо более детально прописать преференции для отечественных производителей. В рамках ФЗ-94 Правительство РФ каждый год выпускало постановление, в котором преференции для отечественных поставщиков устанавливались в размере 15% от цены. Проблема только в том, что эти постановления выходили далеко не 1 января каждого года и фактически действовали несколько месяцев. В этой связи, по мнению предпринимателей, имеет смысл увеличить срок действия подобных постановлений до трех лет, одновременно подняв уровень преференций. Таким образом можно увеличить конкурентные преимущества отечественных поставщиков, создать условия для модернизации их производств, компенсировать высокую стоимость кредитов, а также повысить инвестиционную привлекательность отечественного производства.

Также имеет смысл уйти от декларативного характера определения отечественного производителя. В настоящий момент любому поставщику достаточно назвать себя отечественным производителем, и он таковым становится в глазах закупочной комиссии. На деле получается, что отверточные производства на равных конкурируют с предприятиями полного цикла, что едва ли может быть справедливо. Эту ситуацию может изменить существующий в ФЗ-44 институт страны происхождения товара, который был заимствован из сферы внешней торговли. Данный институт должен быть, по мнению Людмилы Никифоровой, распространен на сферу государственного и муниципального заказа.

Таким образом, преференции как отечественному производителю будут предоставляться тем поставщикам, которые имеют на территории страны в достаточной мере локализованное производство. Разумеется, уровень локализации для каждой отрасли может быть разным. В каждом случае он будет зависеть от степени развития той или иной отрасли на территории РФ и должен быть определен отдельно. В этой связи неплохо было бы учесть опыт Казахстана и Белоруссии, где подобная система определения происхождения товара, участвующего в госзакупках, работает уже давно.

Еще одним вопросом, который следует рассмотреть, являются санкции для заказчиков. Как известно, ФЗ-44 значительно расширяет объем закупок, который должен приходиться на малый бизнес, с 10 до 15%. Однако санкции за нарушения этих пропорций ограничиваются лишь штрафом 50 тыс. руб., чего явно недостаточно.

Также не слишком честный поставщик может объявить специализированный конкурс в том сегменте рынка, где малый бизнес просто не представлен. Таким образом, формально буква закона будет выполнена, но реальных контрактов представители малого бизнеса не получат. «При оценке эффективности работы государственных заказчиков необходимо учитывать, сколько реальных контрактов заключено с представителями малого бизнеса», – считает Людмила Никифорова.

Среди вопросов, волнующих малых предпринимателей, и большая цена обеспечения госконтракта. В настоящий момент это только денежный залог и банковская гарантия 5–30% от цены контракта. Это очень дорого для малого и среднего бизнеса. Поэтому необходимо вернуть более дешевые инструменты обеспечения исполнения госконтракта.


Первые трудности применения закона

Несмотря на то что до 2014 года еще есть время, ФЗ-44 уже действует в некоторых регионах. Вологодская область была определена в качестве полигона для реализации пилотного запуска ФЗ-44. По словам председателя комитета государственного заказа Вологодской области Александра Торопова, рабочая группа, которая была создана специально для апробации данного закона, столкнулась с рядом трудностей. Они возникли с формированием идентификационного кода закупки.

Поскольку ст. 17 и 21 ФЗ-44 не устанавливают особенности включения в планы-графики закупки до 100 и (или) до 400 тыс. руб., при составлении самого плана-графика необходимо обосновать каждую закупку, в том числе и для малого бизнеса, что является трудозатратным. Чтобы реализовать это требование закона, необходимо увеличивать штат сотрудников, занимающихся госзакупками. При этом новых сотрудников нужно обучить работать в рамках ФЗ-44, а существующих переобучить, что приведет к дополнительным расходам.

Ввиду проблем с прогнозированием лимитов бюджетных обязательств затруднительно сформировать план закупок.

С большими трудностями комиссия столкнулась и при нормировании закупок, и при определении начальной (максимальной) цены контракта.

«Следует учесть, что, для того чтобы закон заработал не на бумаге, а в полную силу, необходимо принять не только его, но и еще более 30 отдельных законодательных актов, которые пока находятся на стадии написания и доработки», – считает Александр Торопов.

Ну и самым слабым местом нового закона, по мнению Александра Торопова, является тот факт, что за его нарушение не прописано никаких санкций.

Как бы то ни было, но закон есть, и по нему надо работать.

А вот как будет проходить эта работа и что в итоге получит государство, общество, да и все мы, покажет время.


Текст: Андрей Золотов, Дмитрий Симонов 


Назад в раздел
МОЭСКМОЭКТеплоцентрстройМосинжпроект
КапстройситиФУД