В ТПП РФ 12 декабря 2013 года состоялась церемония награждения лидеров Национального рейтинга прозрачности закупок по итогам 2013 года. Прошедшее мероприятие было уже шестым по счету и, по сути, подвело своеобразный итог работы заказчиков по ФЗ-94, на смену которому с января 2014 года пришел ФЗ-44. О том, какая работа была проделана за прошедшее время, рассказал председатель оргкомитета Национального рейтинга прозрачности закупок Антон Назаркин.
-Антон Васильевич, расскажите, пожалуйста, о значимых моментах становления и развития возглавляемого вами проекта.
– Давайте начнем с того, что 2013 год выдался знаковым не только для рейтинга в связи с юбилеем организатора проекта, но и для рынка государственных и муниципальных закупок в целом. С принятием ФЗ-44 организации готовились к переходу на работу по новому законодательству, а мы, в свою очередь, работали над тем, чтобы в 2014 году приступить к сбору данных согласно дополнительным критериям оценки участников, которые отражали бы требования ФЗ-44. Так что представленный в прошлом году Национальный рейтинг прозрачности закупок, по сути, подводит итог работы заказчиков по ФЗ-94.
Конечно, сейчас уже можно провести качественную оценку изменений, произошедших в сфере государственных, муниципальных и корпоративных закупок за период составления рейтинга, то есть с 2006 года по настоящее время. Но работа по подготовке методики оценки закупочной деятельности была начата еще задолго до принятия ФЗ-94 экспертами НАУЭТ (НП «Национальная ассоциация участников электронной торговли»).
Основные задачи, поставленные перед проектом 10 лет назад, остаются неизменными и по сей день: организация непрерывного мониторинга состояния и тенденций национального рынка закупок; анализ действующего законодательства в сфере государственного и муниципального заказа; анализ лучших практик повышения эффективности закупочной деятельности; информирование общественности, СМИ и профильных контролирующих органов о полученных результатах анализа закупочной деятельности; реализация двустороннего сотрудничества с представителями заказчиков государственного, муниципального, корпоративного секторов в целях совместной выработки мер по повышению эффективности ведения закупочной деятельности.
Итак, в рамках подготовки Национального рейтинга прозрачности закупок (НРПЗ) по итогам 2006 года, впервые представленного в рамках нашего проекта, анализировались три группы основных критериев:
– показатель средневзвешенного ценового отклонения, определявшийся как относительная разница между ценой, по которой фактически осуществляется закупка, и рыночно обоснованным значением цены на товары или услуги по спецификации данной закупки;
– показатель среднего уровня конкуренции на закупочных процедурах, в том числе и доступность информации об актуальных закупках, которая в то время предоставлялась в рамках как бесплатных, так и платных информационных ресурсов;
– показатель доли отдельных форм закупок в общем объеме закупаемой продукции.
Аукцион в данном случае считался наиболее конкурентной формой осуществления закупки.
Что интересно – в настоящее время аукцион (теперь уже в электронной форме) является доминирующим способом размещения, и на этот тип закупочных процедур приходится наибольшая часть объема государственного, муниципального заказов.
В рамках НРПЗ-2009 методика включала в себя уже 11 критериев оценки, таких как:
– среднее количество участников, допущенных к торгам;
– среднее число поставщиков, заявки которых были допущены к рассмотрению котировочной комиссией;
– доля заказа, размещенного по результатам торгов;
– доля заказа, размещенного по результатам аукционов (включая электронные аукционы);
– доля заказа, размещенного по результатам аукционов в электронной форме;
– доля торгов, прошедших без участников или с одним участником;
– оценка снижения стартовой цены процедур;
– оценка доли отклоненных заявок с поправкой на снижение стартовой цены;
– оценка доли процедур, по итогам которых цена победителя превысила среднее предложение цены;
– оценка эффективности процедуры по стартовой цене;
– оценка нарушений процедуры размещения информации о проведенных закупках.
Конечно, возможности по введению дополнительных критериев оценки расширялись с появлением дополнительных ресурсов для сбора информации. В НРПЗ-2013 мы уже имеем 59 критериев оценки участников: 30 критериев для федеральных, региональных и муниципальных заказчиков; 13 критериев для корпоративных заказчиков; 16 критериев для частных коммерческих заказчиков.
– Наверное, и количество участников НРПЗ увеличивается с каждым годом?
– Да, это так. В 2013 году в рейтинге приняло участие 419 заказчиков, что по сравнению с 2012 годом больше на 9%, а по сравнению с 2006 годом больше на 67%.
Можно с уверенностью сказать, что рейтинг развивается интенсивными темпами с даты своего основания: мы используем доступные источники данных по максимуму. Методика расчета показателей критериев была и остается открытой и прозрачной для любого заказчика, мы находимся в постоянном процессе самосовершенствования и повышения качества рейтинга, его полезности и расширения практического применения результатов рейтинга заказчиками в рамках совершенствования закупочной деятельности.
– Как происходит ежегодное составление рейтинга?
– Это процесс непрерывный: после новогодних праздников начинает работу аналитический центр рейтинга, и по октябрь текущего года производится сбор исходных данных с официального сайта для размещения информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru (с 2011 года), официального сайта Федеральной службы государственной статистики www.gks.ru, анализируются также официальные интернет-сайты участников рейтинга. Всего в этом процессе задействовано несколько десятков экспертов.
В течение следующих двух месяцев, с октября по декабрь, производится сортировка и обработка полученных данных: закупочные процедуры группируются по каждому участнику, производится проверка комплектности и целостности данных, уточняется список подведомственных организаций на предмет изменений.
В общем, делается все необходимое, для того чтобы получить исходные данные для расчета показателей критериев и составления аналитического отчета в структурированном виде – иначе работать с ними в дальнейшем будет весьма затруднительно, даже при подготовке ответов участникам рейтинга, запрашивающим разъяснения по набранным баллам. Такой подход позволяет нам предоставлять полные и развернутые ответы участникам с указанием конкретных данных, участвующих в расчетах.
Собственно, и в последние две недели перед церемонией вручения готовятся необходимые материалы исследования, сопровождающие полученные данные, производится обновление информации на официальном сайте НРПЗ www.nrpz.ru, чтобы в день объявления результатов рейтинга вся информация стала общедоступной.
Сразу после церемонии мы получаем запросы на разъяснения и работаем с ними вплоть до марта следующего года. Чтобы обозначить масштаб проделанной работы, можно привести следующие данные: за период составления Национального рейтинга прозрачности закупок-2013 с официального сайта были проанализированы данные о почти 2,2 млн процедур размещения заказов.
Принципиально важно, что на уровне государства существует подобный ресурс, позволяющий любому желающему осуществлять сбор данных, пусть пока и вручную. Да что там говорить, один только факт оперативного, открытого доступа к таким данным – большой шаг и крепкий фундамент, заложенный для дальнейшего развития сектора государственных и корпоративных закупок в нашей стране.
Такого ресурса нет ни в одной стране в мире, и с введением в эксплуатацию ЕИС функциональность такого инструмента контроля только возрастет. Одним из важнейших изменений, нововведений, по моему мнению, должен стать перевод всех закупочных процедур в электронную форму. Законопроект о внесении изменений в ФЗ-44 о переводе конкурсов и запросов котировок в электронную форму, в соответствии с решением Правительства РФ, уже прошел общественное обсуждение, и мы ждем его принятия в кратчайшие сроки.
Держать конверты с предложениями поставщиков над чайником неприемлемо в XXI веке, «бумажные процедуры» необходимо исключить полностью! Электронная форма процедур и наполнение данными ЕИС, доступными в электронном виде для экспорта и анализа, – значительный вклад в развитие институтов общественного контроля закупок в целом. Считаю, критики ФЗ-94 согласятся, что создание официального сайта, прежде всего, позволило общественности получить доступ к реальным, открытым процедурам государственного и муниципального заказа. Кроме того, стало возможным выявлять факты проведения «подозрительных» закупок, выступая в данном случае неким элементом стороннего, независимого контроля за деятельностью заказчиков.
Тем не менее стоит понимать, что открытие такой информации не исключает факта возможного наличия коррупционных действий. Дальнейшая плановая политика государства в области совершенствования ЕИС в сфере закупок, внедрение электронных форм размещения заказов, а также контроля и отчетности по каждой конкретной процедуре, обмен соответствующими данными с профильными органами в рамках с последующей агрегацией информации в едином, открытом источнике позволит значительно повысить уровень эффективности использования бюджетных средств и снизит коррупционные риски.
– Почему вы так основательно заостряете внимание на официальном сайте и его преемнике – ЕИС?
– Прежде всего потому, что при разработке методики расчета показателей критериев рейтинга мы опираемся на принципы открытости, отсутствия субъективных экспертных критериев оценки участников рейтинга. Соблюдение этих принципов невозможно без того, чтобы основа выставления тех или иных оценок участникам, их закупочной деятельности базировалась на достоверных данных.
Я приступил к работе в качестве председателя оргкомитета рейтинга в 2012 году, как раз в тот момент, когда уже стала возможной и велась работа по сбору данных с официального сайта, разрабатывалась новая, дополненная методика оценки участников.
На самом деле это было амбициозное решение, и я точно знаю, что такой фронт работ на себя никто из общественных организаций не берет до сих пор. Например, в 2006 году возможностей для получения количественных показателей закупочной деятельности (для общественной организации) было немного: данные официальной статистики (Госкомстат).
Принимая во внимание, что корректность этого источника данных до сих пор вызывает вопросы, был организован процесс анкетирования участников рейтинга. Сейчас же этим источникам отводится вспомогательная роль, скорее даже роль дополнительного инструмента уточнения комплектности, корректности и целостности данных в целях исключения расхождений. В 2012 году мы получили 45% заполненных анкет от федеральных, региональных и муниципальных заказчиков, а в 2013 году – уже 65% от общего количества участников в этих сегментах (притом что общее количество участников в указанных сегментах возросло на 16%). Прирост впечатляющий.
– Данный факт указывает на возросшее доверие к рейтингу, не так ли?
– Конечно. К тому же Национальный рейтинг прозрачности закупок в рамках методики оценки участников позволяет организациям использовать результаты рейтинга для комплексной оценки эффективности закупочной деятельности.
В этом заключается основной позитивный эффект рейтинга: заинтересованные в повышении эффективности своих уполномоченных органов заказчики используют результаты рейтинга, запрашивают у оргкомитета дополнительные данные. В ходе двустороннего сотрудничества оргкомитета и заказчика представляется возможным выработать комплекс мер для последующей их реализации, выделить подведомственные организации или их группы в рамках заказчика с наилучшими и наихудшими показателями эффективности. Таким образом, решается одна из основных задач рейтинга: создать дополнительный, вспомогательный инструмент для заказчиков в целях повышения эффективности работы закупочных органов в целом. Указывать на недостатки системы в целом, закона, выделять конкретные «подозрительные» закупки и предавать их огласке – все это возможно только благодаря тому, что сама система стала открытой для общества. Однако за критикой должны следовать конкретные предложения, иначе такая деятельность бессмысленна. То, что я вижу, принимая в расчет позитивную динамику в обратной связи участников рейтинга на протяжении последних лет, свидетельствует о том, что предложенные государством механизмы обеспечения открытости и прозрачности в сфере закупок работают, активность общественных организаций растет с каждым годом. Заказчики оценили важность и достоинства таких инструментов, как Национальный рейтинг прозрачности закупок, и используют его все активнее в совершенствовании практик ведения закупочной деятельности.
Нужно еще учитывать, что невозможно мгновенно создать идеальную систему закупок на уровне страны. Посмотрите на практику западных коллег, любящих критиковать Россию за низкий уровень эффективности и высокий уровень коррупции в сфере закупок. Ведущие западные государства на протяжении последних 20 лет несколько раз меняли законодательство в этой сфере: были и тысячи статей закона, и их сокращение до сотен, формировались и отменялись те или иные практики ведения закупочной деятельности.
Нужно признать, что данная сфера является достаточно динамичной, но практика как внесения изменений в законодательство (а в рамках подготовки к вступлению в силу ФЗ-44 были внесены поправки в более чем 50 законов), так и оценки эффекта от практики функционирования тех или иных норм имеет значительные временные промежутки. Более того, если уж мы и говорим о коррупции, то оценивать тем или иным образом ее уровень, я считаю, невозможно. Для того чтобы это сделать, нужно проводить полноценное расследование по каждой закупочной процедуре, а с учетом нашего опыта провести такую работу по двум миллионам процедур – нереально: это неподъемный труд.
Добросовестность же соблюдения норм закона заказчиком оценить можно, исследовав такие прозрачные показатели, как уровень конкуренции на процедурах, средний уровень снижения начальных максимальных цен, оперативность и точность ведения заказчиком деятельности в рамках официального сайта, косвенно указать на наличие административных барьеров или недостаточный профессиональный уровень заказчика путем анализа процедур со всеми отклоненными заявками или процедур, по которым было запрошено большее количество разъяснений, и т.д. Это те показатели, которые реально определить, и инструменты для этого существуют.
– В последнее время много говорится о взаимодействии общества и власти по вопросу госзакупок. Каким образом рейтинг и НАУЭТ участвует в этом взаимодействии и чего удалось достигнуть вашему проекту на этом поприще?
– Я считаю, что для простых граждан, желающих получить информацию о национальном рынке закупок, наш проект представляет большую ценность прежде всего как образовательный ресурс. Мы привыкли к стереотипу, что госзакупки в России неэффективны и коррупция пронизывает эту сферу насквозь. Отдельные случаи закупок по необоснованно завышенным ценам или с сомнительными преследуемыми целями обсуждаются в интернет-сообществе достаточно оживленно. Тем не менее мы должны понимать, что за законом, регламентом, какими бы то ни было информационными системами для осуществления процесса ведения закупочной деятельности стоят люди. Мы с детства знаем и понимаем, что есть хорошо и плохо, бывают ответственные дети, которые учатся на отлично, а есть двоечники, прогульщики и хулиганы. То же самое и в сфере госзакупок: на протяжении последних лет предпринимается значительное количество мер, безотносительно Закона ФЗ-44, самостоятельно, самими заказчиками, по централизации заказа, повышению уровня профессиональной подготовки сотрудников уполномоченных органов, новый закон повышает уровень ответственности таких сотрудников, контрактных управляющих. Так мы видим, как со стороны власти реализуется политика совершенствования большинства сфер возможного возникновения коррупционных рисков и коррупционной составляющей.
Со временем, и это путь небыстрый, обманывать станет очень сложно, опасно или просто невозможно. Я много общался с заказчиками, которые жаловались на то, что есть регламенты, положения, закон, однако находятся некоторые сотрудники, которые размещают такие процедуры, что потом весь Интернет гудит. Поэтому рейтинг в данном случае дает четкое понимание объема работ, совершающихся в сфере закупок ежегодно: миллионы процедур. Понимая ключевые показатели эффективности ведения закупочной деятельности, которые являются частью методики оценки НРПЗ, общество может получить более полное понимание реального состояния дел в данном секторе.
Как я уже говорил, заинтересованные в повышении эффективности ведения закупочной деятельности заказчики самостоятельно связываются с оргкомитетом рейтинга, независимо от результатов и позиции их организаций в рейтинге, запрашивают расшифровку по набранным баллам, просят произвести анализ и тенденции в их деятельности, дать рекомендации по улучшению ситуации. Это принципиальный момент взаимодействия организаций общественного контроля и власти: мы имеем возможность организации подобного вида работ, а результаты такой работы являются востребованными.
Большая часть заказчиков не имеет возможности обеспечить выполнение аналогичных работ своими силами. Таким образом, вклад НРПЗ в процесс взаимодействия общества и власти вполне конкретный: мы помогаем как заказчикам, так и обществу получить ценную, актуальную и достоверную информацию, отражающую реальное положение дел как в секторе национальных закупок в целом, так и по каждому конкретному участнику.
– Антон Васильевич, какие планы на будущее? Запланированы ли какие-либо структурные, организационные, иные изменения в работе оргкомитета, аналитического центра?
– Безусловно, развитие методологии расчета рейтинга происходило в непрекращающемся режиме начиная с 2006 года, а принятие ФЗ-44 и появление более совершенных функциональных возможностей для сбора показателей влечет за собой расширение спектра анализа – будет увеличено количество критериев оценки. Мы сможем реализовывать сбор и анализ данных по контрактам, которых, по нашим оценкам, было заключено около 3 млн в прошлом году. Конечно, в переходный период мы будем работать с официальным сайтом, учитывая его новые функциональные возможности, и ожидать введения в эксплуатацию ЕИС.
В аналитическом центре нам предстоит дальнейшее совершенствование технических аспектов сбора, обработки и хранения данных: будут развиваться способы хранения данных – от Excel мы хотим перейти к полноценной базе данных, создать интерфейс внесения в нее данных и последующей работы с ней. Так мы планируем повышать эффективность работы рейтинга: если оцениваем эффективность, должны сами максимально этому соответствовать.
Важно отметить, что планируется к запуску проект «Росгудвил» – рейтинг деловой репутации поставщиков. Над ним мы уже работаем в течение года и планируем запустить его в 2014 году.
Индекс деловой репутации поставщиков будет формироваться из следующих критериев:
– индекс побед – выражается отношением между количеством процедур, по результатам которых с участником был заключен государственный контракт, к общему количеству процедур, в которых участник подавал заявки на участие;
– доля отклоненных заявок – выражается отношением между количеством отклоненных заявок в ходе рассмотрения первых или вторых частей на участие в торгах к количеству процедур, на которые участник индекса подавал заявки;
– снижение от начальной цены – процентный показатель разницы между начальными ценами процедур и конечными ценами, предложенными участниками. Учитываются все процедуры, в которых участник индекса подавал ценовые предложения;
– доля заключенных контрактов со снижением цены менее 5% – отражает отношение между количеством торгов, по результатам которых с участником был заключен государственный контракт и при этом снижение цены составляло менее 5%, к общему количеству торгов, по результатам которых с участником был заключен государственный контракт;
– доля заключенных контрактов, в ходе проведения закупочных процедур по которым было подано менее двух ценовых предложений;
– максимальная цена заключенного государственного контракта – числовая величина, которая отображает максимальную цену заключенного государственного контракта с участником рейтинга;
– наличие в реестре недобросовестных поставщиков.
Принципиально важным и технически сложным нюансом данного проекта является то, что индекс деловой репутации будет рассчитываться в режиме реального времени. Мы надеемся на интерес к использованию функций данного проекта со стороны как заказчиков, так и поставщиков. Я вижу «Росгудвил» системой поддержки принятия решений, позволяющей получить оперативный доступ к информации, предварительно отобранной в автоматическом режиме из различных источников, в визуальном, отсортированном виде. Рейтинг заказчиков у нас уже есть – будет и рейтинг поставщиков.
Текст: Владимир Лихварь
Назад в раздел
