В силу различных обстоятельств иногда складывается такая ситуация, когда у бюджетного учреждения не оказывается средств для оплаты контрактов, заключенных с целью обеспечения его водой, теплом и прочими ресурсами.
В данном случае возникает коллизия между зависимостью учреждения от бюджетного финансирования и его обязательствами по контракту. Варианты разрешения подобного положения дел рассмотрим на конкретном примере из практики.
Бюджетным учреждением с единственным поставщиком заключены контракты на водоснабжение, теплоснабжение, водоотведение в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Срок действия указанных контрактов не истек, предусмотренные контрактами объемы ресурсов не выбраны. В контрактах предусмотрен источник финансирования – бюджетные средства, при этом объемы выделенного финансирования полностью израсходованы на оплату контрактов.
Как учреждением должно осуществляться дальнейшее приобретение ресурсов, если запланированные объемы ресурсов по контракту превышены?
Необходимо ли заключение какого-либо соглашения между сторонами?
Возможно ли заключение аналогичного договора с источником финансирования из внебюджетных средств и со сроком, совпадающим со сроками оказания услуг в параллельных бюджетных договорах?
Бюджетное учреждение вправе использовать «смешанное» финансирование по контрактам, заключенным в рамках Закона № 44-ФЗ. В рассматриваемой ситуации, в целях использования «смешанного» финансирования, в контракты, срок действия которых не истек и объемы ресурсов по которым не выбраны заказчиками, по соглашению сторон могут быть внесены изменения в положения об источнике финансирования.
Кроме того, указанные контракты могут быть расторгнуты заказчиком и контрагентами по соглашению сторон. В таком случае дальнейшее приобретение ресурсов должно осуществляться заказчиком только по результатам отдельных закупок на основании новых контрактов. При наличии положения о закупке, утвержденного на основании норм Закона № 223-ФЗ, учреждение вправе осуществить закупки ресурсов за счет средств, указанных в Законе № 223-ФЗ.
Прежде всего следует отметить, что в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» отсутствуют нормы, обязывающие бюджетное учреждение осуществлять те или иные закупки исключительно за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, иных средств в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ или, наоборот, внебюджетных источников финансирования. Никакими иными нормативно-правовыми актами подобные ограничения также не установлены. Таким образом, заказчик вправе осуществлять закупки, используя «смешанное» финансирование. При этом, исходя из общего принципа, предусмотренного ст. 15 Закона № 44-ФЗ, при использовании «смешанного» финансирования закупка подлежит осуществлению в порядке, предусмотренном положениями Закона № 44-ФЗ.
Законодательство РФ о контрактной системе основывается, в частности, на положениях ГК РФ, а контракт, заключаемый в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе и с единственным поставщиком, представляет собой гражданско-правовой договор (п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ), при определении существенных условий контракта следует руководствоваться нормами ГК РФ с учетом требований Закона № 44-ФЗ.
В соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ для гражданско-правового договора существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Исходя из положений этой статьи, ч.ч. 2, 4, 13 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, обязательными для включения в контракт (то есть существенными) являются, в частности, условия о цене контракта и объеме поставляемого товара (оказываемых услуг и т.п.).
Кроме того, по общему правилу контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт (ч. 1 ст. 34 Закона № 44-ФЗ). В свою очередь извещение об осуществлении закупки должно содержать краткое изложение условий контракта, в том числе источник финансирования (п. 2 ст. 42 Закона № 44-ФЗ). Как видим, Законом №44-ФЗ прямо предусмотрена обязанность включать в контракт сведения об источнике финансирования.
В силу ч. 2 ст. 34 Закона № 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей и ст. 95 того же закона. Частью 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ установлено, что изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, перечисленных в этой статье. Исчерпывающий перечень случаев, когда допускается изменение условий контракта (в том числе существенных), содержится в ст. 95 Закона № 44-ФЗ (в частности, ч. 1, 1.1 и 7 этой статьи). При отсутствии таких обстоятельств условия контракта изменены быть не могут, независимо от того, относятся ли они к существенным.
Поскольку иное не предусмотрено Законом № 44-ФЗ, эти правила в равной мере распространяются на любые контракты, заключенные в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе и на те, которые заключены с единственным контрагентом: условия таких контрактов могут изменяться только при наличии оснований, предусмотренных ст. 95 Закона № 44-ФЗ (письмо Минэкономразвития России от 08.07.2015 № Д28И-2064).
Вместе с тем при рассмотрении вопроса о возможности внесения в условия контракта, заключенного в рамках Закона №44-ФЗ, изменений, касающихся положений об источнике финансирования, необходимо также учесть нормы ГК РФ, на которых основан Закон № 44-ФЗ (ч. 1 ст. 2 этого Закона). Системный же анализ ст.ст. 307, 432, 525, 763 ГК РФ позволяет сделать вывод, что к собственно условиям контракта, в соответствии с которыми у сторон возникают их права и обязанности, относятся наименование, характеристики и количество поставляемых товаров (объем выполняемых работ, оказываемых услуг), место, срок доставки (поставки) товаров (выполнения работ, оказания услуг), сведения о цене контракта и включенных (не включенных) в нее расходах, сроки и условия оплаты поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг). С большой долей вероятности можно утверждать, что именно эти условия, в силу ст.ст. 34, 95 Закона № 44-ФЗ, не могут быть изменены соглашением сторон или в одностороннем порядке.
Указание же об источнике финансирования фактически не является условием контракта, поскольку никак не влияет на права и обязанности сторон по контракту, и фактически оно не зависит от воли сторон. По сути, такое указание является просто информационным сообщением, даже с учетом того, что его включение в контракт обязательно в силу закона.
Поэтому напрашивается вывод, что заключение дополнительного соглашения о внесении в контракт изменения информации об источнике финансирования не будет противоречить положениям Закона № 44-ФЗ. Сказанное косвенно подтверждается арбитражной практикой, сложившейся в период действия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регулировавшего те же отношения, что и Закон № 44-ФЗ, и признающей правомерность изменения по соглашению сторон указания на источник финансирования в контрактах, заключенных по итогам торгов (например, постановления ФАС Центрального округа от 18.01.2011 № Ф10-6260/2010, ФАС Поволжского округа от 25.05.2011 № Ф06-2096/11). К сожалению, материалов правоприменительной практики по контрактам, заключенным в соответствии с Законом № 44-ФЗ, обнаружить не удалось.
Из вышеизложенного очевидно, что в рассматриваемой ситуации в целях использования заказчиком внебюджетных средств для осуществления оплаты по контрактам, срок действия которых не истек, и объем ресурсов по которым не выбран заказчиком, стороны вправе заключить дополнительное соглашение о внесении в контракт изменений в части информации об источнике финансирования.
Отметим, что в силу положений п. 1 ст. 425 ГК РФ дополнительное соглашение вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения. В то же время по общему правилу дополнительным соглашением к договору может быть предусмотрено, что условия этого соглашения применяются к отношениям сторон, возникшим до его заключения (п. 2 ст. 425 ГК РФ). Закон № 44-ФЗ не содержит прямого запрета на включение в контракт такого условия. Однако, исходя из специфики отношений, регулируемых Законом № 44-ФЗ, включение в дополнительное соглашение условия о распространении его действия на ранее возникшие отношения может быть признано неправомерным, как противоречащее существу обязательств, возникающих в ходе закупки.
Также необходимо учитывать, что в соответствии с одним из принципов контрактной системы – принципом открытости и прозрачности – информация, предусмотренная Законом № 44-ФЗ и размещенная в единой информационной системе (ЕИС), должна быть полной и достоверной. В ЕИС, в частности, размещаются информация и документы, включаемые в реестр контрактов, заключенных заказчиками (ч. 4 ст. 103 Закона № 44-ФЗ). К таким документам и информации относятся информация об источнике финансирования, часть реквизитов контрагента и текст контракта (п.п. 2, 7 и 9 ч. 2 ст. 103 Закона № 44-ФЗ). Соответственно, для обеспечения полноты и достоверности сведений в ЕИС информацию об изменении источника финансирования по контракту и в целом любую информацию об изменениях текста контракта, даже не относящихся к изменениям условий контракта, необходимо передавать в ЕИС (ч. 1, п. 8 ч. 2, ч. 3, ч. 7 ст. 103 Закона № 44-ФЗ).
В соответствии с ч. 8 ст. 95 Закона № 44-ФЗ расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта – от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. Эта норма соотносится с правилом п. 1 ст. 450 ГК РФ, согласно которому изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Отметим, что, поскольку законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в частности, на положениях ГК РФ, а контракт (в том числе на выполнение подрядных работ) представляет собой гражданско-правовой договор (п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ), к отношениям по контракту применяются положения гражданского законодательства с учетом требований Закона № 44-ФЗ.
Ни ГК РФ, ни Закон № 44-ФЗ не ограничивают право сторон в любое время заключить соглашение о расторжении договора подряда (контракта на выполнение работ). Поэтому для расторжения контракта по соглашению сторон каких-либо специальных оснований не требуется, достаточно обоюдного согласия сторон на его расторжение. С учетом изложенного в рассматриваемом случае стороны вправе расторгнуть контракты по соглашению сторон.
В свою очередь, если после расторжения контрактов заказчик будет фактически приобретать ресурсы без осуществления новых закупок, то такие действия заказчика могут быть квалифицированы как нарушающие требования Закона № 44-ФЗ. Соответственно, в дальнейшем ресурсы должны быть приобретены заказчиком только по результатам отдельных закупок на основании новых контрактов.
Согласно ч. 1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ, бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и иных средств в соответствии с требованиями этого Закона, за исключением случаев, предусмотренных ч.ч. 2 и 3 той же статьи. При этом ч.ч. 2 и 3 ст. 15 Закона 44-ФЗ предусматривают возможность осуществления закупок за счет внебюджетных средств в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и утвержденным на основании его норм положением о закупке.
Применительно к указанной ситуации это означает, что если стороны расторгнут контракты по соглашению сторон, то в последующем ресурсы должны приобретаться учреждением только по результатам отдельных закупок на основании новых контрактов. При наличии положения о закупке, утвержденного на основании норм Закона № 223-ФЗ, учреждение вправе осуществить закупки таких ресурсов за счет внебюджетных средств в рамках Закона № 223-ФЗ.
В данном случае возникает коллизия между зависимостью учреждения от бюджетного финансирования и его обязательствами по контракту. Варианты разрешения подобного положения дел рассмотрим на конкретном примере из практики.
Бюджетным учреждением с единственным поставщиком заключены контракты на водоснабжение, теплоснабжение, водоотведение в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Срок действия указанных контрактов не истек, предусмотренные контрактами объемы ресурсов не выбраны. В контрактах предусмотрен источник финансирования – бюджетные средства, при этом объемы выделенного финансирования полностью израсходованы на оплату контрактов.
Как учреждением должно осуществляться дальнейшее приобретение ресурсов, если запланированные объемы ресурсов по контракту превышены?
Необходимо ли заключение какого-либо соглашения между сторонами?
Возможно ли заключение аналогичного договора с источником финансирования из внебюджетных средств и со сроком, совпадающим со сроками оказания услуг в параллельных бюджетных договорах?
Бюджетное учреждение вправе использовать «смешанное» финансирование по контрактам, заключенным в рамках Закона № 44-ФЗ. В рассматриваемой ситуации, в целях использования «смешанного» финансирования, в контракты, срок действия которых не истек и объемы ресурсов по которым не выбраны заказчиками, по соглашению сторон могут быть внесены изменения в положения об источнике финансирования.
Кроме того, указанные контракты могут быть расторгнуты заказчиком и контрагентами по соглашению сторон. В таком случае дальнейшее приобретение ресурсов должно осуществляться заказчиком только по результатам отдельных закупок на основании новых контрактов. При наличии положения о закупке, утвержденного на основании норм Закона № 223-ФЗ, учреждение вправе осуществить закупки ресурсов за счет средств, указанных в Законе № 223-ФЗ.
Прежде всего следует отметить, что в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» отсутствуют нормы, обязывающие бюджетное учреждение осуществлять те или иные закупки исключительно за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, иных средств в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ или, наоборот, внебюджетных источников финансирования. Никакими иными нормативно-правовыми актами подобные ограничения также не установлены. Таким образом, заказчик вправе осуществлять закупки, используя «смешанное» финансирование. При этом, исходя из общего принципа, предусмотренного ст. 15 Закона № 44-ФЗ, при использовании «смешанного» финансирования закупка подлежит осуществлению в порядке, предусмотренном положениями Закона № 44-ФЗ.
Законодательство РФ о контрактной системе основывается, в частности, на положениях ГК РФ, а контракт, заключаемый в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе и с единственным поставщиком, представляет собой гражданско-правовой договор (п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ), при определении существенных условий контракта следует руководствоваться нормами ГК РФ с учетом требований Закона № 44-ФЗ.
В соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ для гражданско-правового договора существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Исходя из положений этой статьи, ч.ч. 2, 4, 13 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, обязательными для включения в контракт (то есть существенными) являются, в частности, условия о цене контракта и объеме поставляемого товара (оказываемых услуг и т.п.).
Кроме того, по общему правилу контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт (ч. 1 ст. 34 Закона № 44-ФЗ). В свою очередь извещение об осуществлении закупки должно содержать краткое изложение условий контракта, в том числе источник финансирования (п. 2 ст. 42 Закона № 44-ФЗ). Как видим, Законом №44-ФЗ прямо предусмотрена обязанность включать в контракт сведения об источнике финансирования.
В силу ч. 2 ст. 34 Закона № 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей и ст. 95 того же закона. Частью 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ установлено, что изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, перечисленных в этой статье. Исчерпывающий перечень случаев, когда допускается изменение условий контракта (в том числе существенных), содержится в ст. 95 Закона № 44-ФЗ (в частности, ч. 1, 1.1 и 7 этой статьи). При отсутствии таких обстоятельств условия контракта изменены быть не могут, независимо от того, относятся ли они к существенным.
Поскольку иное не предусмотрено Законом № 44-ФЗ, эти правила в равной мере распространяются на любые контракты, заключенные в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе и на те, которые заключены с единственным контрагентом: условия таких контрактов могут изменяться только при наличии оснований, предусмотренных ст. 95 Закона № 44-ФЗ (письмо Минэкономразвития России от 08.07.2015 № Д28И-2064).
Вместе с тем при рассмотрении вопроса о возможности внесения в условия контракта, заключенного в рамках Закона №44-ФЗ, изменений, касающихся положений об источнике финансирования, необходимо также учесть нормы ГК РФ, на которых основан Закон № 44-ФЗ (ч. 1 ст. 2 этого Закона). Системный же анализ ст.ст. 307, 432, 525, 763 ГК РФ позволяет сделать вывод, что к собственно условиям контракта, в соответствии с которыми у сторон возникают их права и обязанности, относятся наименование, характеристики и количество поставляемых товаров (объем выполняемых работ, оказываемых услуг), место, срок доставки (поставки) товаров (выполнения работ, оказания услуг), сведения о цене контракта и включенных (не включенных) в нее расходах, сроки и условия оплаты поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг). С большой долей вероятности можно утверждать, что именно эти условия, в силу ст.ст. 34, 95 Закона № 44-ФЗ, не могут быть изменены соглашением сторон или в одностороннем порядке.
Указание же об источнике финансирования фактически не является условием контракта, поскольку никак не влияет на права и обязанности сторон по контракту, и фактически оно не зависит от воли сторон. По сути, такое указание является просто информационным сообщением, даже с учетом того, что его включение в контракт обязательно в силу закона.
Поэтому напрашивается вывод, что заключение дополнительного соглашения о внесении в контракт изменения информации об источнике финансирования не будет противоречить положениям Закона № 44-ФЗ. Сказанное косвенно подтверждается арбитражной практикой, сложившейся в период действия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регулировавшего те же отношения, что и Закон № 44-ФЗ, и признающей правомерность изменения по соглашению сторон указания на источник финансирования в контрактах, заключенных по итогам торгов (например, постановления ФАС Центрального округа от 18.01.2011 № Ф10-6260/2010, ФАС Поволжского округа от 25.05.2011 № Ф06-2096/11). К сожалению, материалов правоприменительной практики по контрактам, заключенным в соответствии с Законом № 44-ФЗ, обнаружить не удалось.
Из вышеизложенного очевидно, что в рассматриваемой ситуации в целях использования заказчиком внебюджетных средств для осуществления оплаты по контрактам, срок действия которых не истек, и объем ресурсов по которым не выбран заказчиком, стороны вправе заключить дополнительное соглашение о внесении в контракт изменений в части информации об источнике финансирования.
Отметим, что в силу положений п. 1 ст. 425 ГК РФ дополнительное соглашение вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения. В то же время по общему правилу дополнительным соглашением к договору может быть предусмотрено, что условия этого соглашения применяются к отношениям сторон, возникшим до его заключения (п. 2 ст. 425 ГК РФ). Закон № 44-ФЗ не содержит прямого запрета на включение в контракт такого условия. Однако, исходя из специфики отношений, регулируемых Законом № 44-ФЗ, включение в дополнительное соглашение условия о распространении его действия на ранее возникшие отношения может быть признано неправомерным, как противоречащее существу обязательств, возникающих в ходе закупки.
Также необходимо учитывать, что в соответствии с одним из принципов контрактной системы – принципом открытости и прозрачности – информация, предусмотренная Законом № 44-ФЗ и размещенная в единой информационной системе (ЕИС), должна быть полной и достоверной. В ЕИС, в частности, размещаются информация и документы, включаемые в реестр контрактов, заключенных заказчиками (ч. 4 ст. 103 Закона № 44-ФЗ). К таким документам и информации относятся информация об источнике финансирования, часть реквизитов контрагента и текст контракта (п.п. 2, 7 и 9 ч. 2 ст. 103 Закона № 44-ФЗ). Соответственно, для обеспечения полноты и достоверности сведений в ЕИС информацию об изменении источника финансирования по контракту и в целом любую информацию об изменениях текста контракта, даже не относящихся к изменениям условий контракта, необходимо передавать в ЕИС (ч. 1, п. 8 ч. 2, ч. 3, ч. 7 ст. 103 Закона № 44-ФЗ).
В соответствии с ч. 8 ст. 95 Закона № 44-ФЗ расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта – от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. Эта норма соотносится с правилом п. 1 ст. 450 ГК РФ, согласно которому изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Отметим, что, поскольку законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в частности, на положениях ГК РФ, а контракт (в том числе на выполнение подрядных работ) представляет собой гражданско-правовой договор (п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ), к отношениям по контракту применяются положения гражданского законодательства с учетом требований Закона № 44-ФЗ.
Ни ГК РФ, ни Закон № 44-ФЗ не ограничивают право сторон в любое время заключить соглашение о расторжении договора подряда (контракта на выполнение работ). Поэтому для расторжения контракта по соглашению сторон каких-либо специальных оснований не требуется, достаточно обоюдного согласия сторон на его расторжение. С учетом изложенного в рассматриваемом случае стороны вправе расторгнуть контракты по соглашению сторон.
В свою очередь, если после расторжения контрактов заказчик будет фактически приобретать ресурсы без осуществления новых закупок, то такие действия заказчика могут быть квалифицированы как нарушающие требования Закона № 44-ФЗ. Соответственно, в дальнейшем ресурсы должны быть приобретены заказчиком только по результатам отдельных закупок на основании новых контрактов.
Согласно ч. 1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ, бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и иных средств в соответствии с требованиями этого Закона, за исключением случаев, предусмотренных ч.ч. 2 и 3 той же статьи. При этом ч.ч. 2 и 3 ст. 15 Закона 44-ФЗ предусматривают возможность осуществления закупок за счет внебюджетных средств в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и утвержденным на основании его норм положением о закупке.
Применительно к указанной ситуации это означает, что если стороны расторгнут контракты по соглашению сторон, то в последующем ресурсы должны приобретаться учреждением только по результатам отдельных закупок на основании новых контрактов. При наличии положения о закупке, утвержденного на основании норм Закона № 223-ФЗ, учреждение вправе осуществить закупки таких ресурсов за счет внебюджетных средств в рамках Закона № 223-ФЗ.
Назад в раздел
