В конце января нынешнего года на федеральном сайте госзакупок появилось ничем не примечательное извещение. На открытом конкурсе разыгрывалось право построить путепровод в Красноярском крае. Тем не менее эти торги открыли новую эпоху в развитии отечественной системы государственного и муниципального заказов.
Они первыми подверглись общественному обсуждению в соответствии с концепцией, которая была разработана Министерством экономического развития. Трудно сказать, почему пионерами стали сибирские регионы, но факт остается фактом: за Красноярским краем последовали Ямало-Ненецкий АО, Якутия, Приморье… Крупные столичные тендеры стали выставляться на общественное обсуждение на день позже, однако Москва быстро наверстала упущенное и стала безоговорочным лидером по количеству обсуждаемых торгов.
Министерство перехватывает инициативу
Долго не везло нам с общественным контролем над торгами. До недавнего времени он был уделом либо малочисленных профессионалов вроде Ивана Бегтина и Александра Малютина, либо далеких от сферы тендеров политиков наподобие Алексея Навального, которые зарабатывали себе громкие скандальные имена. Попытку изменить ситуацию, как это обычно и бывает в России, предприняло государство.
О том, что над торгами нужно наладить масштабный общественный контроль, говорилось еще в статьях Владимира Путина «Россия сосредоточивается – вызовы, на которые мы должны ответить» и «О наших экономических задачах». Развивая эти идеи, весной нынешнего года Правительство России поручило Министерству экономического развития разработать концепцию общественного обсуждения госзакупок с начальной ценой контракта более 1 млрд руб.
Текст концепции был опубликован 24 мая на официальном сайте министерства. Согласно этому документу, основными принципами общественного обсуждения торгов являются открытость и прозрачность. В этой процедуре могут на равных принимать участие любые юридические и физические лица, включая индивидуальных предпринимателей, представителей органов государственной власти и местного самоуправления.
Все замечания и предложения, которые поступают от участников дискуссии, ответы заказчиков, заключения контрольных органов и протокол подведения итогов обсуждения должны быть опубликованы на федеральном сайте госзакупок. Доступ к этим документам не ограничивается. Извещения о закупках на сумму свыше 1 млрд руб. публикуются в специальном разделе сайта. Первый этап обсуждения начинается со дня размещения извещения и заканчивается за 15 дней до окончания приема заявок.
Вначале участники обсуждения проходят процедуру автоматической регистрации, указывая адрес электронной почты, и получают доступ к форме, позволяющей оставлять комментарии по поводу целесообразности закупки, обоснованности начальной цены контракта и положений конкурсной документации. Они могут указывать на факторы, необоснованно ограничивающие конкуренцию, на невыполнимые или трудновыполнимые условия, на некорректные технические требования, на избыточные функциональные или качественные характеристики товара.
Все комментарии публикуются на сайте после премодерации, в ходе которой исключаются реплики, которые не относятся к предмету обсуждения, дублируют уже размещенные высказывания или нарушают общепринятые нормы общения, например, содержат оскорбления или ненормативную лексику.
Заказчик публикует свои ответы также на сайте госзакупок, плюс направляет их на электронную почту авторов реплик.
На втором этапе формируется сводный протокол дискуссии, который направляется в ФАС. Там выносят экспертное заключение о соответствии тендерной документации требованиям федеральных законов «О размещении заказов» и «О защите конкуренции», а также об обоснованности ответов заказчика на поступившие комментарии.
Наконец, на третьем этапе заказчик организует очные публичные слушания, которые должны быть проведены не позднее чем за 10 дней до окончания приема заявок. В них могут участвовать все желающие. Участникам первого этапа обсуждения рассылаются приглашения. Информация о дате, времени и месте проведения мероприятия публикуется на сайте госзакупок. В слушаниях обязательно должны участвовать руководитель учреждения-заказчика и представители контролирующих и властных органов: ФАС, Счетной палаты, Государственной Думы. Все участники вправе выступить с устным докладом или задавать вопросы заказчику по поводу целесообразности закупки, обоснованности начальной цены контракта и положений конкурсной документации.
По итогам обсуждения подготавливается итоговый протокол, в котором должно быть зафиксировано решение, к которому пришли участники слушаний. Это могут быть изменения в конкурсной документации, отказ от размещения заказа или продолжение торгов.
Правда, общественное обсуждение крупных торгов на сайте госзакупок началось до того, как были опубликованы концепция, порядок проведения процедуры и образцы анкет для участников. Но никакого
парадокса здесь нет: Министерству экономического развития требовалась практическая обкатка его идей.
Самый многострадальный тендер
Заглянем на федеральный сайт www.zakupki.gov.ru, где уже полгода существует специальный раздел – «Общественное обсуждение крупных закупок».
Последним в списке там стоит муниципальный открытый конкурс, упомянутый в начале статьи. Он стал предметом дискуссии 12 марта, хотя извещение о нем было опубликовано 23 января (№ 0119200000112000176). Заказчиком выступало Управление капитального строительства Красноярска, которое искало подрядчика на первый этап строительства путепровода через железную дорогу с транспортной развязкой в городском микрорайоне Северный.
Торги вызвали оживленное обсуждение: на сайт поступило множество сообщений, в которых содержались различные замечания по поводу конкурсной документации. Заказчик прислушивался ко многим советам: извещение правилось 16 (!) раз и свой окончательный вид получило лишь 26 апреля. Шесть раз корректировались количественные и качественные характеристики выполняемых работ. Дважды вносились изменения в информационную карту и четырежды – в проект контракта. Постоянно исправлялись технические ошибки. Однажды небольшому изменению подверглось даже наименование муниципального заказа. Дважды серьезно правился проект организации строительства и ровно столько же – инструкция по подготовке заявок на участие в конкурсе. Причем каждая новая редакция извещения продлевала срок подачи документов, отодвигала дату и время вскрытия конвертов, а также подведения итогов.
Впрочем, нам интереснее всего, как корректировался порядок представления документов для общественного обсуждения. В пятой редакции появились слова о том, что конкурсную документацию необходимо выдавать любому заинтересованному лицу, которое подало соответствующее заявление. Сделать это должен уполномоченный орган в течение двух дней после поступления к нему запроса.
В следующей, шестой редакции слова «уполномоченный орган» были заменены на «специализированная организация». При этом уточнялось, что заявление на получение конкурсной документации должно быть подано в письменной форме. Изменения соответствовали корректировкам проекта разрабатываемой Министерством экономики концепции общественного обсуждения крупных торгов. Начальная же цена контракта при этом оставалась неизменной – примерно 1,6 млрд руб.
За право заключить муниципальный договор боролись две компании – ООО «Сибмост» и УСК «Сибиряк». Третьему претенденту – ООО «ИЛАН» – было отказано в допуске к торгам.
Определяющим фактором победы стала стоимость контракта. Наиболее заманчивое для заказчика ценовое предложение – 1,35 млрд руб. – подала компания «Сибмост», которая и была признана победителем. Строить дорогу она будет в течение ближайших трех лет.
Как мы видим, это общественное обсуждение выявило и исправило очень много недочетов в конкурсной документации, разработанной красноярским муниципальным заказчиком.
Москва вводит превентивное обсуждение
Документация к московским тендерам составлялась значительно качественнее и не подвергалась столь серьезной корректировке. Однако первый блин, в строгом соответствии с известной поговоркой, оказался комом: вскоре после выставления на обсуждение открытого аукциона заказчик объявил о своем отказе от его проведения.
На тех торгах разыгрывалось право на строительство футбольно-соревновательного комплекса ГОУ СДЮШОР № 63 «Смена», оснащенного закрытым залом и несколькими бассейнами. Цена контракта составляла 1,227 млрд руб. Извещение об аукционе было размещено на федеральном сайте 13 марта, и в тот же день он стал предметом общественного обсуждения. Вокруг этих торгов также развернулась горячая дискуссия, причем автора этих строк более всего заинтересовал следующий ее фрагмент.
Один из участников обсуждения попросил заказчика, в роли которого выступал Департамент строительства Москвы, представить проектную документацию, пояснительную записку по проекту, объектные и локальные сметы. Просьба была обоснована тем, что все эти документы нужны для объективного принятия решения о снижении цены. Заказчик ответил, что в техническую часть документации будут внесены изменения, которые затем появятся на федеральном портале и сайте электронной торговой площадки.
Однако вместо этого через неделю, 26 марта, департамент отказался от проведения торгов. По всей видимости, дело было в том, что смета и проектная документация на футбольно-соревновательный комплекс не были на тот момент утверждены властями города. Случилось это лишь 2 апреля, когда заместитель Мэра по строительству Марат Хуснуллин подписался под решением об утверждении этих документов. Повторно, однако, торги пока не объявлены. Возможно, это все же в скором времени произойдет…
Разумеется, встречались и такие случаи, когда на обсуждение выставлялись торги, уже давно объявленные. Например, еще 11 января на федеральном сайте появилось извещение № 0173200001412000006. Это был открытый конкурс на поставку в лечебные учреждения, установку и ввод в эксплуатацию эндоскопического медицинского оборудования. Обсуждаться он начал лишь два месяца спустя – 15 марта. Извещение редактировалось четырежды. Правда, с общественной дискуссией это никак не было связано: пятый вариант размещен 13 марта – за два дня до ее начала. Начальная цена контракта лишь чуть-чуть превышала 1 млрд руб. Победило на торгах ООО «Астра-77».
Если внимательно просмотреть странички федерального сайта госзакупок, на которых ведется общественное обсуждение торгов, то несложно заметить, что примерно пятая часть последних – это конкурсы и аукционы Москвы. Они очень разнообразны: предметом может быть и закупка лекарств, и приобретение автобусов, и строительство дорог, и реконструкция зданий… Этим московские тендеры напоминают федеральные.
Однако у московской практики обсуждения торгов есть и уникальная черта. На официальном сайте Департамента по конкурентной политике (www.tender.mos.ru) есть раздел «Госзакупки». Там размещена документация не только уже объявленных, но и предстоящих открытых тендеров, которые для Белокаменной имеют особое значение.
В качестве наиболее ярких примеров можно привести открытый конкурс на строительство двух участков автодороги Москва – Санкт-Петербург (Северная рокада) и на реконструкцию Рязанского проспекта от Садового кольца до границы с Московской областью.
К дискуссии приглашены эксперты из общественных организаций, в частности, из Торгово-промышленной палаты РФ, Московской конфедерации промышленников и предпринимателей, «Опоры России». Обсуждение будет проходить до объявления торгов на федеральном сайте торгов. Поэтому московские тендеры гарантированно избегут участи красноярского конкурса, извещение о котором переделывалось 16 раз, а дата и время неоднократно переносились.
Вдохновившись примером Москвы, подобные дискуссионные площадки стали создавать и наиболее продвинутые регионы. Например, существует сайт public.samregion.ru, который был создан в Самарской области специально для предварительного публичного обсуждения государственных и муниципальных закупок. Модератором является областное Главное управление организации торгов. И таких примеров уже немало.
Дороги, дороги, дороги…
Безусловно, общественное обсуждение крупных торгов, особенно еще не объявленных, сделает конкурсную документацию более качественной. Но ослабит ли оно коррупцию? Здесь, увы, есть почва не только для надежд, но и для сомнений.
Основная масса тендеров, которые обсуждаются на сайте госзакупок, связана со строительством или реконструкцией автомобильных дорог. Ни для кого не секрет, что это одна из самых коррумпированных сфер российской экономики. Причем специалисты, контролирующие такие торги, говорят в один голос, что основная масса злоупотреблений совершается отнюдь не на стадии подготовки документации или проведения аукционов, а уже при реализации проекта.
Это очень ярко показала и проверка качества дорожного строительства, инициированная Генеральной прокуратурой и прошедшая нынешним летом во многих регионах России. Она выявила вопиющие нарушения. Дороги иногда строились на целый метр уже, чем указано в техническом задании. Порой их не дотягивали и до положенной длины.
Однако наиболее распространенным нарушением были махинации с покрытием. Экономя, строители нередко использовали непрочный дешевый щебень, а асфальтовый слой клали порой вдвое тоньше, чем положено. При этом в тендерной документации было абсолютно не к чему придраться. Открытым аукционам на строительство этих дорог никакие публичные обсуждения не были бы страшны.
Поэтому общественный контроль необходимо налаживать и над тем, как исполняются государственный и муниципальный заказы. Однако сделать это будет уже посложнее…
Текст: Андрей Хворостов
Назад в раздел
