ПервыйВторойТретийЧетвертыйПятыйШестойСедьмойВосьмойДевятыйДесятый

Цена вопроса. Когда за неправильный выбор приходится расплачиваться


Существование в Российской Федерации двух законов о госзакупках (44-ФЗ и 223-ФЗ) обусловлено различным статусом заказчиков и, соответственно, большей или меньшей регламентацией их закупочной деятельности. Стремление отдельных заказчиков руководствоваться в своей закупочной деятельности тем законом, который им больше нравится, чревато выходом за рамки дозволенного. Это приводит к нежелательным последствиям, а именно к административному наказанию за допущенные нарушения. Рассмотрим в качестве примера случай из судебной практики.

Поспешишь - себя денег лишишь

ГБУ «Ритуал» (заявитель) обратилось в Арбитражный суд с заявлением к Московскому УФАС (МУФАС) России о признании незаконным и отмене постановления от 25.10.2016 г. по делу об административном правонарушении и привлечении заявителя к административной ответственности на основании ч. 3 ст. 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Заявление мотивировано тем, что оспариваемое постановление является незаконным, поскольку в действиях заявителя отсутствует состав административного правонарушения. МУФАС России, представившее отзыв и материалы дела об административном правонарушении в отношении заявителя, против заявления возражает, ссылаясь на то, что факт совершения вмененного заявителю административного правонарушения доказан, его вина установлена.

Как следует из материалов дела, 03.06.2016 г. МУФАС России на основании поручения Прокуратуры г. Москвы проведена проверка деятельности ГБУ «Ритуал» на предмет нарушения положений Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (Закон о закупках) при проведении закупочной деятельности. По результатам проведенной проверки установлено, что приказом директора ГБУ «Ритуал» № 97 от 18.05.2015 г. утверждено положение о закупке товаров, работ и услуг ГБУ «Ритуал» (Положение о закупках). Данное положение (в ред. № 1) размещено на официальном сайте 25.05.2015 г. На основании изложенного антимонопольным органом, учитывая дату размещения положения о закупках, сделан вывод, что учреждение вправе было осуществлять закупки в соответствии с Законом о закупках с 01.01.2016.

Вместе с тем 02.11.2015 г. на официальном сайте Российской Федерации (РФ) в информационно-коммуникационной сети Интернет для размещения информации о заказах на поcтавки товаров, выполнении работ, оказании услуг по адресу: www.zakupki.gov.ru заказчиком опубликовано извещение о проведении запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по охране имущества и поддержанию общественного порядка на московских кладбищах с начальной (максимальной) ценой договора – 634 917,69 руб. Согласно пункту 2.11 Документации о запросе предложений вышеуказанной закупки, документация подготовлена в соответствии с Законом о закупках.

Исходя из этого, антимонопольный орган пришел к выводу, что действия ГБУ «Ритуал», выразившиеся в осуществлении закупки товаров, работ, услуг на основании Закона о закупках, в то время как такая закупка должна была осуществляться в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе), нарушают положения п. 4 ч. 2 ст. 1 Закона о закупках.

Начальником отдела административных производств МУФАС России А.В. Дерманцом 11.10.2016 г., при участии представителя ГБУ «Ритуал», составлен протокол по делу об административном правонарушении. Заместителем руководителя МУФАС России И.О. Шандиевой 25.10.2016 г. вынесено постановление по делу об административном правонарушении о привлечении ГБУ «Ритуал» к административной ответственности по ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Не надо путать время публикации и время вступления в силу


Не согласившись с данным постановлением, заявитель оспорил его в судебном порядке.

Проверив порядок привлечения заявителя к административной ответственности, суд счел, что положения ст.ст. 28.2, 25.1, 29.7 КоАП РФ соблюдены административным органом. Нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, которые могут являться основанием для отмены оспариваемого постановления, согласно п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. №10, судом не установлено.

Согласно ч. 1 ст. 23.83 КоАП РФ, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП РФ.

Согласно п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе (ФАС), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, является ФАС. Таким образом, оспариваеемое постановление МУФАС России вынесено в рамках предоставленных полномочий.

В соответствии с ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП РФ осуществление закупки товаров, работ, услуг, в случае если такая закупка, в соответствии с законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Осуществление закупки в ином порядке влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 тыс. руб.; на юридических лиц – от 50 до 100 тыс. руб.

Относительно доводов заявителя об отсутствии состава административного правонарушения, суд отметил следующее. В силу п. 4 ч. 2 ст. 1 Закон о закупках устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, в частности, к бюджетным учреждениям при наличии правового акта, утвержденного в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о закупках и размещенного до начала года в Единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона о закупках.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о закупках, при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией РФ, Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ), настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений ч. 3 ст. 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Вместе с тем заявитель является бюджетным учреждением (создано 08.04.2015), в связи с чем закупочная деятельность учреждения осуществляется по правилам, установленным Законом о контрактной системе.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о контрактной системе бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и иных средств в соответствии с требованиями указанного закона, за исключением случаев, предусмотренных ч.ч. 2 и 3 упомянутой статьи закона.

В силу ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе при наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о закупках и размещенного до начала года в единой информационной системе, данное учреждение вправе осуществлять в соответствующем году с соблюдением требований названного закона и правового акта закупки:

– за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в порядке, установленном законодательством РФ, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;

– в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;

– за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

При этом положениями ч. 3 ст. 2 Закона о закупках, к которой имеется отсылка в приведенной норме права, предусмотрена необходимость разработки и утверждения положения о закупках организациями, осуществляющими свою закупочную деятельность в соответствии с требованиями названного закона.

Таким образом, из совокупного толкования приведенных норм права следует возможность для бюджетных учреждений осуществлять свои закупочные процедуры в соответствии с Законом о закупках в строго определенных случаях и только при наличии утвержденного должным образом положения о закупках. При этом осуществление бюджетными учреждениями закупочной деятельности в соответствии с требованиями Закона о закупках возможно лишь с начала года, следующего за годом размещения в единой информационной системе закупок соответствующего положения о закупках.

Вместе с тем, как следует из материалов дела и достоверно установлено антимонопольным органом, положение о закупках, утвержденное приказом учреждения от 18.05.2015 № 97, размещено на официальном сайте закупок 25.05.2015, что свидетельствует о наличии у заявителя права осуществления закупочной деятельности в соответствии с Законом о закупках только с 01.01.2016 г.

Таким образом, суд согласился с выводами антимонопольного органа, изложенными в оспариваемом постановлении, о том, что проведение учреждением закупочной процедуры №31502918563 в 2015 г. по правилам, установленным Законом о закупках, являлось неправомерным.

«Ритуальное» преобразование


Доводы учреждения о правомерности проведения закупки с указанием, что ГБУ «Ритуал» является правопреемником ГУП «Ритуал», судом отклоняется в связи со следующим распоряжением Правительства Москвы от 27.01.2015 № 29-РП – «О реорганизации Государственного унитарного предприятия города Москвы по специализированному обслуживанию населения «Ритуал». В соответствии с ним ГУП «Ритуал» реорганизовано в ГБУ «Ритуал» путем преобразования.

В силу ч. 5 ст. 58 ГК РФ при преобразовании юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы права и обязанности реорганизованного юридического лица в отношении других лиц не изменяются, за исключением прав и обязанностей в отношении учредителей (участников), изменение которых вызвано реорганизацией.

Таким образом, реорганизацией в контексте гражданского законодательства Российской Федерации является такое преобразование юридического лица, в ходе проведения которого возникает новое юридическое лицо, сохраняющее права и обязанности реорганизованного юридического лица по отношению к контрагентам последнего с целью защиты прав и законных интересов последних от необоснованного прекращения перед ними обязательств реорганизованного лица.

Суд учитывает, что Закон о контрактной системе закупок носит по отношению к ГК РФ специальный характер, а потому в спорных правоотношениях применению подлежат нормы именно специального законодательства.

При этом преобразование юридического лица в организационно-правовую форму бюджетного учреждения предполагает и отнесение на такое лицо всех публично-правовых обязанностей, распространяющихся на эти учреждения. Суд также учел, что по смыслу ст. 15 Закона о контрактной системе закупок ее действие направлено на ужесточение контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на проведение закупочных процедур.

Объективную сторону допущенного учреждением правонарушения составляет проведение закупочной процедуры в соответствии с требованиями Закона о закупках, в то время как такая закупка подлежала проведению в порядке, установленном Законом о контрактной системе закупок.

На основании изложенного суд согласился с выводом МУФАС России о том, что действия учреждения содержат состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 2.1КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, подтверждающих факт принятия заявителем исчерпывающих мер, направленных на соблюдение требований действующего законодательства, предотвращение и устранение выявленных нарушений до даты обнаружения выявленных административных правонарушений, в материалы дела не представлено, в связи с чем суд пришел к обоснованному выводу о наличии вины учреждения в совершении вменяемого административного правонарушения.

Срок привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ в один год, соблюден ответчиком. Доводы ГБУ «Ритуал» со ссылкой на ст. 2.9 КоАП РФо малозначительности совершенного правонарушения подлежат отклонению. В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. При этом применение положений ст. 2.9 КоАП РФ является правом, а не обязанностью административного органа.

Итоги пренебрежительного отношения

Суд учел, что состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП РФ, является формальным, и для квалификации действий по названной норме не требуется обязательного наступления неблагоприятных последствий.

Допущенное учреждением правонарушение нарушает установленный порядок проведения закупочных процедур за счет бюджетных средств и посягает на общественные отношения в указанной области. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям в настоящем случае заключается в пренебрежительном отношении учреждения к исполнению своих публично-правовых обязанностей. На основании изложенного суд пришел к выводу, что обстоятельства совершения правонарушения не свидетельствуют об исключительности ситуации, позволяющей применить положение статьи 2.9 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), в случае если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности Арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя. Судом рассмотрены все доводы заявителя, однако они не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. При изложенных обстоятельствах Арбитражный суд приходит к выводу о законности вынесенных в отношении заявителя постановлений по делу об административном правонарушении, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований следует отказать. Что и было судом сделано.


Назад в раздел